Från välfärd till arbete: vad bevisen visar

den amerikanska allmänheten har klargjort att arbete av välfärdsmottagare är ett definierande mål för statliga och federala välfärdslagar, vars strävan förtjänar högsta prioritet i socialvårdspolitiken. Ett av de fyra mål som kongressen listade i 1996 välfärdsreformlagstiftning var att uppmuntra jobbförberedelser och arbete. Arbete bland välfärdsmottagare betraktas allmänt som en del av det sociala kontraktet-en motprestation för tillhandahållande av inkomststöd-samt en källa till självkänsla och självförtroende bland ensamstående mödrar. Detta i sin tur tros öka mödrarnas chanser till långsiktig ekonomisk förbättring för sig själva och sina barn.

nu när fem år har gått sedan reformerna 1996 antogs, visar bevisen att även om mycket framgång har uppnåtts, finns det fortfarande oro för att Kongressen bör debattera under reauthorization. Denna policy kort granskar både bevis och oro.

sysselsättningen bland ensamstående mödrar har ökat

det övergripande enda beviset som visar att framsteg har gjorts på dagordningen för att hjälpa mödrar på välfärdsarbete är den dramatiska ökningen av sysselsättningsgraden bland ensamstående mödrar under det senaste decenniet. Sysselsättningsgraden bland ensamstående mödrar, den grupp som drabbats hårdast av välfärdsreformen, har långsamt ökat i över 15 år, men har hoppat markant sedan 1994 (figur 1). Sysselsättningsgraden steg från 60 procent 1994 till 72 procent 1999, en mycket stor ökning av historiska standarder. Bland ensamstående mödrar som aldrig har varit gifta (gruppen med de lägsta utbildningsnivåerna och några av de högsta mottagningsgraden) ökade sysselsättningsgraden ännu mer, från 47 procent till 65 procent under samma period.

inte all denna ökning kan hänföras till välfärdsreformen. En del av ökningen har varit resultatet av den robusta ekonomin och den längsta och starkaste fredstidsexpansionen under de senaste 50 åren. Fram till den senaste ekonomiska avmattningen doppade arbetsgivare, desperata efter arbetare, djupt i poolen av ensamstående mödrar och andra missgynnade individer.

en annan faktor som uppmuntrar till sysselsättning är utvidgningen av Inkomstskatteavdraget (EITC), vilket ger stora ekonomiska incitament att arbeta. Med tanke på den ökning i inkomst som EITC ger (upp till $4,000 per år för familjer med två barn) har många kvinnor uppmuntrats att försöka ”göra det” av välfärden. Andra stöd för kvinnor som lämnar välfärd, liksom för dem som aldrig på välfärd, inkluderar ökad barnomsorg subventioner, matkuponger, och hälsofördelar genom Medicaid och staten barns sjukförsäkring program. Trots dessa andra faktorer är det dock ingen tvekan om att välfärdsreformen har spelat en viktig roll för att öka sysselsättningen bland ensamstående mödrar. Även forskningsstudier som har försökt att skifta ut de relativa bidragen från olika krafter på sysselsättningsgraden stöder denna slutsats.

de flesta kvinnor som lämnar välfärden hittar arbete

dessa övergripande trender ber om mer information om hur enskilda familjer har klarat sig i kölvattnet av välfärdsreformen. Den största bevisen kommer från uppgifter om kvinnor som var på välfärd men har lämnat, främst de som lämnade programmet Aid to Families with Dependent Children (AFDC) före 1996 eller de som lämnade sin efterträdare, programmet tillfälligt stöd till behövande familjer (TANF), efter 1996. De flesta stater har genomfört sådana studier. En ny granskning av dessa studier utförda av USA. Institutionen för hälsa och mänskliga tjänster indikerar att sysselsättningsgraden bland välfärdsavlämnare är ungefär 60 procent strax efter att ha lämnat välfärden. Dessutom arbetade ungefär tre fjärdedelar av välfärdsavlämnarna någon gång under det första året efter att ha lämnat rullarna. När välfärdsavlämnare arbetar arbetar de i allmänhet heltid. Deras timlön varierar från $ 7 – $8 per timme, något över minimilönen. De som arbetar tjänar ungefär $3,000 per kvartal, eller $12,000 årligen. Den årliga lönen är dock en överskattning eftersom de flesta som lämnar inte arbetar fyra kvartal i rad, bara drygt en tredjedel gör det, vilket signalerar ett potentiellt problem med sysselsättningsbevarande och stabilitet.

dessa sysselsättningsnivåer är betydligt högre än kritiker av 1996 års reformer fruktade; vissa förutspådde att familjer skulle göras fattiga och hemlösa efter reformerna, eller att det inte skulle finnas tillräckligt med jobb för kvinnor som lämnar välfärden. Åtminstone i genomsnitt har detta inte inträffat. Det faktum att 60 till 75 procent av de som lämnar välfärden fick anställning är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att sysselsättningsgraden för mödrar medan de var på AFDC under decenniet före reformen aldrig var mer än 9 procent. Lika anmärkningsvärt i detta ljus är det faktum att nästan 30 procent av kvinnorna för närvarande på rullarna nu är anställda.

den 60 procent sysselsättningsgraden för välfärdsavbrott är inte mycket annorlunda än för kvinnor som lämnade AFDC-programmet före välfärdsreformen. Sysselsättningsgraden under perioden 1984 till 1996 varierade från 48 procent till 65 procent, varierande beroende på ekonomins tillstånd och landets område. Dessa priser liknar priserna efter reformen. Detta är förvånande eftersom många fler kvinnor har lämnat välfärdsrullarna i denna tid av reform än i någon tidigare period, och många av dem som lämnade nyligen är mer missgynnade än kvinnor som lämnade rullarna i tidigare perioder. Det faktum att sysselsättningsgraden inte har varit lägre än den som tidigare har upplevt stöder ytterligare välfärdsreformens starka effekt.

dessutom visar slumpmässiga uppdragsutvärderingar av reformprogram före 1996 som hade tidsgränser och arbetskrav och var rimligt nära de program efter 1996 som införts av staterna också positiva effekter på sysselsättning och resultat. Sysselsättnings-och vinstvinsterna i dessa demonstrationsprogram är de genomsnittliga vinsterna för både kvinnor som har lämnat välfärden och kvinnor som stannade på rullarna, och de representerar därför en mer omfattande åtgärd än studier av lämnare ensamma.

två av de viktigaste reformerna i 1996 års lagstiftning var införandet av federala tidsgränser för längden på välfärdskvittot och användningen av strängare sanktioner för att inte uppfylla arbetskrav och andra regler. En naturlig fråga är hur kvinnor som träffade en tidsgräns eller sanktionerades har gått i förhållande till kvinnor som lämnade välfärden frivilligt eller på grund av olika incitament. Tidsgränser har hittills haft relativt liten effekt eftersom de flesta stater har behållit det femåriga federala maximumet och som ett resultat började ett stort antal mottagare inte träffa tidsgränser förrän i slutet av hösten 2001. Vissa stater har kortare tidsgränser än fem år, men de har befriat ett stort antal familjer från dessa gränser och har beviljat ett stort antal förlängningar. Dessa undantag och förlängningar har vanligtvis beviljats de mest missgynnade familjerna, så att det främst är de med betydande sysselsättning och inkomster (medan de är på TANF) som träffar tidsgränsen i dessa få stater. Som en följd av detta, i en eller två stater där ett betydande antal familjer har lämnat välfärden eftersom de träffar en tidsgräns, är sysselsättningsgraden efter välfärden för dessa lämnare ganska höga (t.ex. 80 procent). Men i andra stater där färre familjer har nått gränsen är sysselsättningsgraden för tidsbegränsade leavers inte annorlunda än för andra leavers.

Mer är känt om sanktioner eftersom de har varit i kraft för det mesta sedan 1996 och i vissa fall även innan dess. Många fler kvinnor har sanktionerats än har drabbats av tidsgränser. Studierna av kvinnor som har lämnat välfärden på grund av sanktioner visar att sådana kvinnor är mindre benägna att ha jobb än andra välfärdsavlämnare. Detta verkar bero på att sanktionerade välfärdsmottagare tenderar att vara mindre utbildade, har lägre yrkeskunskaper och har sämre hälsa än andra välfärdsmottagare. Tyvärr tyder dessa resultat på att sanktion ofta kan förekomma bland kvinnor som är de mest missgynnade och har det största antalet svårigheter med arbetet.

kvinnor som lämnar välfärden har låga inkomster

trots de höga sysselsättningsnivåerna för kvinnor som har lämnat välfärden ökar deras inkomster bara blygsamt efter att ha lämnat rullarna. Ungefär hälften upplever en inkomstökning omedelbart efter att ha lämnat, medan den andra hälften upplever en nedgång. Efter ett år eller två av rullarna överstiger vinstvinsterna något förlusterna i TANF-förmåner. När EITC intäkter läggs i, vinsterna är något högre.

den stora inkomstförändringen efter att ha lämnat välfärden kommer emellertid från ökade inkomster från andra familjemedlemmar (mycket lite från pojkvänner och andra icke-närstående personer). Sådan inkomst är en större del av den totala hushållsinkomsten än antingen leaver själv eller TANF och matstämpelinkomst. Som ett resultat av extra inkomst från denna källa växer den totala hushållsinkomsten med cirka 20 procent efter två år av rullarna. Inkomster från andra hushållsmedlemmar är således en viktig ingrediens för att upprätthålla inkomsterna för kvinnor som lämnar välfärden.

slumpmässiga uppdragsdemonstrationer som mäter effekterna av flera statliga välfärdsreformplaner före 1996 ger ytterligare bevis på välfärdsreformens inverkan på inkomst. För stater vars planer mest liknade de som genomfördes efter 1996 (de med arbetskrav och tidsgränser) var inkomsterna i huvudsak oförändrade av reformerna tre år efter det att de började. Varken EITC eller andra familjemedlemmars inkomster ingick dock i inkomstberäkningen, så det är troligt att vissa inkomstvinster faktiskt uppnåddes, eventuellt i samma 20-procentintervall som hittades i andra studier.

dessa demonstrationer visar också att inkomsterna sannolikt inte kommer att öka kraftigt av flera skäl om inkomsterna saknas. En är att många kvinnor arbetar deltid och därmed har ganska blygsamma inkomster, inte tillräckligt för att kompensera för förlorade förmåner. En annan är att många kvinnor sanktioneras av rullarna, när de har lite eller nollinkomst, men de förlorar fortfarande fördelar. En tredjedel är att många stater minskar TANF-fördelarna dollar-för-dollar när intäkterna ökar (åtminstone om kvinnor stannar på välfärdsrullarna) och därigenom avbryter eventuell vinst i inkomst som kan bero på ökat arbete.

EITC har spelat en viktig roll för att hålla hushållens inkomster från att minska så mycket som möjligt. Många kvinnor utanför välfärden får emellertid inte EITC om de inte har kunnat uppnå stadig sysselsättning. Andra som arbetar har inte tillräckligt med intäkter för att uppnå maximal EITC-betalning, och andra ansöker inte om det i sina avkastningar. Således har EITC hjälpt vissa familjer men inte alla, och familjer med inkomstnedgångar tenderar att vara de som har dragit nytta av det minst.

studier visar också att välfärdsavbrott upplever minskningar i mottagandet av matfrimärken och Medicaid. Det verkar som om denna nedgång inte är ett resultat av förlust av behörighet så mycket som det är ett resultat av lägre deltagande trots behörighet, möjligen för att tillgång till kontor som bestämmer behörighet är svår att upprätthålla. Av någon anledning är låga priser på matstämpel och Medicaid-kvitto ett betydande problem bland TANF-leavers.

kvinnor som har lämnat välfärden är inte de enda ensamstående mödrar vars inkomst har förändrats sedan reformlagstiftningen 1996. Ensamstående mödrar med låg inkomst som väljer att stanna utanför välfärden för att försöka göra det på arbetsmarknaden har också haft inkomstökningar. Det faktum att inkomsterna för ensamstående mödrar med låg inkomst som helhet har stigit samtidigt som inkomsterna för välfärdsavlivare har varit relativt stillastående tyder på att inkomsterna för sådana ”icke-sökande” verkligen har ökat, förmodligen för att de arbetar fler timmar.

vissa lämnar inte bra

baksidan av den höga sysselsättningsgraden på 60 till 75 procent av kvinnorna som har lämnat välfärden är att 25 till 40 procent av dessa kvinnor inte arbetar. Faktum är att vissa studier har visat att så många som 18 procent av bortfallarna i vissa områden inte fungerade alls under ett helt år efter att ha lämnat rullarna.

denna grupp är av viss oro. Eftersom de har förlorat sina välfärdsförmåner och inte har inkomster, har de lägre inkomster än icke-arbetande kvinnor som fortfarande är på TANF. En bråkdel av dessa icke-arbetande leavers har en släkting, make eller partner som ger viss inkomst till hushållet, och andra kompletterar sin inkomst med förmåner från andra statliga program.

en av de vanligaste programförmånerna som mottas av denna grupp är funktionshinder från antingen Tilläggsskyddsprogrammet eller Socialförsäkringsförsäkringsprogrammet för antingen mamman eller hennes barn. Att många familjer som lämnar välfärden får funktionshinder är en återspegling av den höga förekomsten av hälsoproblem och funktionshinder som hindrar arbetet. Ändå, även med inkomster från andra familjemedlemmar och från statliga program, har icke-arbetande personer betydligt lägre inkomster än de gjorde när de var på välfärd. Att lämna välfärden har följaktligen varit särskilt ofördelaktigt för dessa kvinnor och deras barn.

förekomsten av en sådan grupp visar att det finns stor mångfald i erfarenheterna av välfärdsavlämnare, för medan vissa har klarat sig ganska bra, andra har det inte. Inte överraskande är sysselsättningsgraden för mindre utbildade personer betydligt lägre än för mer utbildade personer, och fattigdomsgraden är högre, liksom sysselsättningen och fattigdomsgraden för de personer som har relativt dålig hälsa.

slumpmässiga tilldelningsstudier av tidsbegränsade välfärdsreformer före 1996 visar några bevis för att välfärdsreformen resulterar i att en större del av familjer slutar med under genomsnittliga inkomster. Förekomsten av en grupp kvinnor som har lämnat välfärden och inte mår bra överensstämmer med bredare trendstudier som indikerar att de fattigaste ensamstående moderfamiljerna har upplevt inkomstnedgångar under perioden efter reformen.

antalet kvinnor som går på välfärd har minskat

som tidigare nämnts är kvinnor som en gång var välfärdsmottagare och har lämnat välfärd inte de enda som påverkas av välfärdsreformen. Vissa kvinnor har valt att inte ansöka om välfärd efter reformen, eventuellt avskräckt av arbetskraven och andra nya mandat som följer med att vara på välfärd, och eventuellt uppmuntras nog av den goda ekonomin att hålla sig borta från välfärd och arbete. Andra kvinnor har ansökt om välfärd men har avvisats.

över tjugo stater har formella avledningsprogram, som uppmuntrar kvinnor genom ekonomiska incitament och andra medel att inte komma på välfärdsrullarna. Mer än trettio stater har antingen avledningspolitik eller har infört arbetskrav som måste uppfyllas innan de är berättigade till förmåner.

nedgången i antalet kvinnor som gick med i TANF-rullarna har varit mycket stor under tiden efter reformen. I vissa stater har nedgången i inträde på välfärden varit viktigare kvantitativt än ökningen av exiträntorna för att redovisa fallbelastningsnedgången. Detta resultat kastar ett annat ljus på fallbelastningsnedgången och visar att det finns en viktig grupp andra kvinnor än lämnare vars sysselsättning, inkomst och inkomst borde vara av intresse för beslutsfattare.

tyvärr har inga studier hittills genomförts som undersöker denna grupp, så deras anställningsstatus och välbefinnande är fortfarande okänt. De studier som har visat stora ökningar efter reformen av sysselsättningsgraden för ensamstående mödrar som helhet, och som nödvändigtvis kombinerar både de som har lämnat välfärden och de som inte har kommit på rullarna, tyder starkt på att sysselsättningsgraden för kvinnor som väljer att inte gå in i välfärdssystemet är hög.

frågor för Reauthorization

den övergripande bilden av sysselsättningen bland ensamstående mödrar i kölvattnet av välfärdsreformen är gynnsam, vilket indikerar utbrett arbete bland tidigare välfärdsmottagare och bland låginkomsttagare som helhet. Med denna prestation en given, reauthorization bör fokusera på politik som tar itu med de återstående problemen.

det finns två stora problem som förtjänar uppmärksamhet. En är den breda frågan om hur man kan förbättra inkomstvinsterna för kvinnor som har lämnat välfärden för arbete. Inkomstvinsterna är för blygsamma för alltför många familjer, med vinstvinster otillräckliga för att motverka minskningar av förmåner och med fattigdomsnivåer-men lägre än för familjer som bor på välfärd-förblir höga. Bortsett från behovet av att öka inkomsterna för tidigare välfärdsfamiljer för egen skull, kommer inkomstvinster från att lämna välfärden att vara nödvändiga på lång sikt för att ge ekonomiska incitament för kvinnor att lämna välfärden för arbete. Även om sanktioner och arbetskrav kan fortsätta att användas för att driva kvinnor in i arbetskraften, kommer de att fungera mycket mer framgångsrikt om de ekonomiska incitamenten fungerar i samma riktning.

fler stöd till arbetande familjer i form av ökad barnomsorg, hjälp med transport och andra arbetsrelaterade tjänster kan väsentligt öka incitamentet att arbeta. Att flytta fler kvinnor från deltidsarbete till heltidsarbete skulle vara en annan riktning att fortsätta, men detta tillvägagångssätt har gränser om adekvat barnomsorg och transport inte är tillgängliga. Det är också möjligt att tillhandahålla starkare ekonomiska incitament med statliga EITC och förbättrade TANF-inkomster, även om den senare politiken kommer att hålla familjer på TANF-rullarna längre. Stora förbättringar utöver detta kommer sannolikt bara från ökade intäkter. Detta kräver en utökad politik som syftar till att behålla jobb, kompetensförbättring och yrkesutbildning. Stater börjar först nu tänka på denna typ av politik och har en lång väg att gå innan sådan politik är utbredd och har stor inverkan på inkomsterna.

den andra stora frågan är hur man utvecklar politik för att hjälpa familjer som har särskilda svårigheter att etablera sysselsättning. Dessa familjer kallas ibland ”svåra att tjäna”, även om den termen väcker frågan om vilka typer av tjänster som behövs. Ett viktigt resultat av de studier som granskas här är att många av dessa familjer visar sig inte vara på TANF eller på något annat stort välfärdsprogram. Snarare är de redan på egen hand, utanför välfärd och har mycket låga inkomster. Varje uppsättning av tjänster som riktar sig främst till TANF mottagare enbart på antagandet att de mest missgynnade familjer är fortfarande på rullarna, kommer inte att nå dessa familjer. Detta faktum kräver en stor expansion av biståndet till icke-TANF-befolkningen. Vissa stater, särskilt Wisconsin, har gjort en sådan expansion ett stort mål, men de flesta stater är långt ifrån att ha trängt igenom denna befolkning djupt med tjänster och program.

de flesta observatörer inser redan att det kommer att bli mycket svårt att utforma framgångsrika strategier för att flytta icke-anställda familjer till stabilt arbete, med tanke på svårighetsgraden av de svårigheter som dessa familjer står inför. Dessa svårigheter inkluderar låga utbildningsnivåer och yrkeskunskaper, betydande hälsoproblem (både fysiska och psykiska), missbruk och våld i hemmet. De många sammankopplade och överlappande uppsättningarna av problem som dessa familjer står inför bör ge paus för alla optimistiska åsikter om att enkla lösningar kommer att leda till stadig sysselsättning och betydande vinstvinster.

Med tanke på dessa svårigheter behövs en mer öppen diskussion om biståndspolitiken för familjer som inte kommer att uppnå betydande sysselsättningsvinster på kort eller till och med medellång sikt. Långsiktigt kontantstöd tillsammans med arbetsutbildning, sjukförsäkring och bättre program som syftar till att minska missbruk, psykiska problem och våld i hemmet måste riktas mot denna befolkning oberoende av anställningshänsyn. Även om de starka incitament för arbete som för närvarande finns bör finnas kvar, och därigenom fortsätta att ge familjer ekonomiska incitament att arbeta på högre nivåer än vad de för närvarande gör, kommer det bara att stärka arbetsstöden och ytterligare öka arbetsincitamenten inte i sig att ge mycket hjälp till dessa familjer.nästan alla stater har redan vidtagit åtgärder för att utveckla program för dessa familjer. Stater har börjat identifiera familjer med allvarliga problem som är hinder för arbete och sedan utforma en lämplig uppsättning tjänster för dem. Staterna måste emellertid vidareutveckla dessa program innan en framgångsrik uppsättning identifieringsförfaranden och en adekvat tjänsteleveransstruktur upprättas. När man samordnar behandlingen för dessa familjer med sysselsättningsprogram kan stater använda sin förmåga att utöva undantag från arbetskrav och tidsgränser som en kortsiktig strategi. Men mer aktiv och aggressiv politik bör genomföras för att tillgodose behoven hos dessa flundrande familjer, både på och utanför TANF.