Du bien-être au travail: Ce que montrent les preuves

Le public américain a clairement indiqué que le travail des bénéficiaires de l’aide sociale est un objectif déterminant des lois étatiques et fédérales sur le bien-être, dont la poursuite mérite la plus haute priorité dans la politique de protection sociale. L’un des quatre objectifs énumérés par le Congrès dans la législation sur la réforme de la protection sociale de 1996 était d’encourager la préparation à l’emploi et le travail. Le travail parmi les bénéficiaires de l’aide sociale est largement considéré comme faisant partie du contrat social – une contrepartie pour la fourniture d’un soutien du revenu – ainsi qu’une source d’estime de soi et d’autonomie chez les mères célibataires. On pense que cela augmente les chances des mères d’une amélioration économique à long terme pour elles-mêmes et leurs enfants.

Maintenant que cinq années se sont écoulées depuis la promulgation des réformes de 1996, les preuves montrent que bien que beaucoup de succès aient été obtenus, il reste des préoccupations que le Congrès devrait débattre lors de la réautorisation. La présente note de politique examine à la fois les données probantes et les préoccupations.

L’emploi chez les mères célibataires a augmenté

La seule preuve prépondérante montrant que des progrès ont été réalisés sur le plan de l’aide aux mères dans le domaine de l’aide sociale est l’augmentation spectaculaire des taux d’emploi chez les mères célibataires au cours de la dernière décennie. Les taux d’emploi des mères célibataires, le groupe le plus touché par la réforme de l’aide sociale, augmentent lentement depuis plus de 15 ans, mais ont nettement augmenté depuis 1994 (figure 1). Les taux d’emploi sont passés de 60 % en 1994 à 72 % en 1999, une augmentation très importante par rapport aux normes historiques. Parmi les mères célibataires qui n’ont jamais été mariées (le groupe ayant le niveau d’éducation le plus bas et certains des taux de prestations sociales les plus élevés), les taux d’emploi ont encore augmenté, passant de 47 % à 65 % au cours de la même période.

Cette augmentation ne peut pas être entièrement attribuée à la réforme de l’aide sociale. Une partie de cette augmentation est le résultat de la vigueur de l’économie et de l’expansion la plus longue et la plus forte des 50 dernières années en temps de paix. Jusqu’au récent ralentissement économique, les employeurs, désespérés pour les travailleurs, plongeaient profondément dans le bassin de mères célibataires et d’autres personnes défavorisées.

Un autre facteur encourageant l’emploi est l’élargissement du Crédit d’impôt sur le revenu gagné (CICE), qui fournit d’importantes incitations financières au travail. Compte tenu de l’augmentation des revenus que procure l’EITC (jusqu’à 4 000 dollars par an pour les familles avec deux enfants), de nombreuses femmes ont été encouragées à essayer de « s’en sortir” de l’aide sociale. D’autres mesures de soutien pour les femmes qui quittent l’aide sociale, ainsi que pour celles qui ne sont jamais sur l’aide sociale, comprennent des subventions accrues pour la garde d’enfants, des coupons alimentaires et des prestations de santé par le biais de Medicaid et des programmes d’assurance maladie pour enfants de l’État. Néanmoins, malgré ces autres facteurs, il ne fait aucun doute que la réforme de l’aide sociale a joué un rôle important dans l’augmentation de l’emploi chez les mères célibataires. Même des études de recherche qui ont tenté de cerner les contributions relatives des différentes forces sur les taux d’emploi appuient cette conclusion.

La plupart des femmes qui quittent l’aide sociale Trouvent du travail

Ces tendances globales demandent plus de détails sur la façon dont les familles se sont comportées à la suite de la réforme de l’aide sociale. La plus grande quantité de preuves provient des données sur les femmes qui bénéficiaient de l’aide sociale mais qui sont parties, principalement celles qui ont quitté le programme d’Aide aux familles avec enfants à charge (AFDC) avant 1996 ou celles qui ont quitté son successeur, le programme d’Assistance temporaire pour les Familles nécessiteuses (TANF), après 1996. La plupart des États ont mené de telles études. Un examen récent de ces études menées par les États-Unis. Le ministère de la Santé et des Services sociaux indique que le taux d’emploi parmi les sortants de l’aide sociale est d’environ 60% juste après avoir quitté l’aide sociale. De plus, environ les trois quarts des sortants de l’aide sociale ont travaillé à un moment donné au cours de la première année après avoir quitté les rôles. Lorsque les sortants de l’aide sociale travaillent, ils travaillent généralement à temps plein. Leur salaire horaire varie de 7 $ à 8 per l’heure, un peu au-dessus du salaire minimum. Ceux qui travaillent gagnent environ 3 000 $ par trimestre, soit 12 000 annually par année. Cependant, le salaire annuel est une surestimation car la plupart des sortants ne travaillent pas pendant quatre trimestres consécutifs, seulement un peu plus d’un tiers le font, ce qui signale un problème potentiel de maintien et de stabilité de l’emploi.

Ces taux d’emploi sont nettement plus élevés que ne le craignaient les détracteurs des réformes de 1996 ; certains prédisaient que les familles seraient démunies et sans abri à la suite des réformes, ou qu’il n’y aurait pas assez d’emplois pour les femmes quittant l’aide sociale. Au moins en moyenne, cela ne s’est pas produit. Le fait que 60 à 75% des sortantes de l’aide sociale aient trouvé un emploi est d’autant plus remarquable que, au cours de la décennie précédant la réforme, le taux d’emploi des mères lorsqu’elles étaient en AFDC n’a jamais dépassé 9%. Tout aussi remarquable à cet égard est le fait que près de 30% des femmes actuellement sur le marché du travail sont maintenant employées.

Le taux d’emploi de 60% des sortantes de l’aide sociale n’est pas très différent de celui des femmes qui ont quitté le programme de l’AFDC avant la réforme de l’aide sociale. Entre 1984 et 1996, les taux d’emploi variaient de 48 % à 65 %, selon l’état de l’économie et la région du pays. Ces taux sont similaires à ceux qui ont suivi la réforme. Cela est surprenant parce que beaucoup plus de femmes ont quitté les rôles sociaux en cette ère de réforme que dans toute période antérieure, et beaucoup de celles qui ont quitté récemment sont plus défavorisées que les femmes qui ont quitté les rôles au cours des périodes précédentes. Le fait que les taux d’emploi des sortants n’aient pas été inférieurs à ceux des anciens sortants renforce encore l’effet fort de la réforme de l’aide sociale.

En outre, les évaluations par affectation aléatoire des programmes de réforme d’avant 1996 qui avaient des limites de temps et des exigences de travail et qui étaient raisonnablement proches des programmes d’après 1996 mis en place par les États montrent également des effets positifs sur l’emploi et les gains. Les gains en matière d’emploi et de gains dans ces programmes de démonstration sont les gains moyens pour les femmes qui ont quitté l’aide sociale ainsi que pour les femmes qui sont restées sur les listes, et ils représentent donc une mesure plus complète que les études sur les seules sortantes.

Deux des réformes les plus importantes de la législation de 1996 ont été l’imposition de limites de temps fédérales sur la durée de la réception de l’aide sociale et le recours à des sanctions plus strictes pour non-respect des exigences de travail et d’autres règles. Une question naturelle est de savoir comment les femmes qui ont atteint une limite de temps ou ont été sanctionnées se sont comportées par rapport aux femmes qui ont quitté l’aide sociale volontairement ou en raison de différentes incitations. Les délais ont eu relativement peu d’effet jusqu’à présent, car la plupart des États ont conservé le maximum fédéral de cinq ans et, par conséquent, un grand nombre de bénéficiaires n’ont commencé à atteindre les délais qu’à la fin de l’automne 2001. Certains États ont des délais plus courts que cinq ans, mais ils ont exempté un grand nombre de familles de ces limites et ont accordé un grand nombre de prorogations. Ces exemptions et extensions ont généralement été accordées aux familles les plus défavorisées, de sorte que ce sont principalement celles qui ont un emploi et des revenus importants (lorsqu’elles sont en TAN) qui atteignent le délai dans ces quelques États. En conséquence, dans un ou deux États où un nombre important de familles ont quitté l’aide sociale parce qu’elles ont atteint une limite de temps, les taux d’emploi postérieurs à l’aide sociale de ces sortants sont assez élevés (par exemple, 80%). Mais dans d’autres États où moins de familles ont atteint la limite, les taux d’emploi des sortants à durée limitée ne sont pas différents de ceux des autres sortants.

On en sait plus sur les sanctions car elles sont en vigueur la plupart du temps depuis 1996 et dans certains cas même avant cette date. Beaucoup plus de femmes ont été sanctionnées que n’ont été frappées par des délais. Les études sur les femmes qui ont quitté l’aide sociale en raison des sanctions montrent que ces femmes sont moins susceptibles d’avoir un emploi que les autres sortantes de l’aide sociale. Cela semble être dû au fait que les bénéficiaires de l’aide sociale sanctionnés ont tendance à être moins instruits, à avoir des compétences professionnelles plus faibles et à être en moins bonne santé que les autres bénéficiaires de l’aide sociale. Malheureusement, ces résultats suggèrent que les sanctions peuvent souvent survenir chez les femmes les plus défavorisées et qui ont le plus de difficultés à travailler.

Les femmes qui quittent l’aide sociale Ont de faibles revenus

Malgré les niveaux d’emploi élevés des femmes qui ont quitté l’aide sociale, leurs revenus n’augmentent que modestement après avoir quitté les rôles. Environ la moitié d’entre eux voient leur revenu augmenter immédiatement après leur départ, tandis que l’autre moitié connaît une baisse. Après un an ou deux d’absence, les gains sur les bénéfices dépassent légèrement les pertes sur les prestations de la TANF. Lorsque le revenu de l’EITC est ajouté, les gains sont légèrement plus élevés.

Cependant, la variation majeure du revenu après avoir quitté l’aide sociale provient de l’augmentation du revenu des autres membres de la famille (très peu des petits amis et d’autres personnes non apparentées, cependant). Ce revenu est une composante plus importante du revenu total du ménage que les gains de la quittante elle-même ou le revenu du TANF et du timbre alimentaire. En raison du revenu supplémentaire de cette source, le revenu total des ménages augmente d’environ 20% après deux ans d’absence. Le revenu des autres membres du ménage est donc un élément clé pour maintenir les revenus des femmes qui quittent l’aide sociale.

Des démonstrations d’affectation aléatoire mesurant les effets de plusieurs plans de réforme de la protection sociale d’avant 1996 fournissent des preuves supplémentaires de l’impact de la réforme de la protection sociale sur le revenu. Pour les États dont les plans ressemblaient le plus à ceux mis en œuvre après 1996 (ceux avec des exigences de travail et des délais), les revenus étaient essentiellement inchangés par les réformes trois ans après leur début. Cependant, ni l’EITC ni le revenu des autres membres de la famille n’ont été inclus dans le calcul du revenu, il est donc probable que certains gains de revenu ont en fait été atteints, peut-être dans la même fourchette de 20% trouvée dans d’autres études.

Ces démonstrations montrent également qu’en l’absence de prise en compte des gains, les revenus ne risquent pas d’augmenter considérablement pour plusieurs raisons. La première est que beaucoup de femmes travaillent à temps partiel et ont donc des revenus assez modestes, pas assez pour compenser la perte de prestations. Une autre est que de nombreuses femmes sont sanctionnées lorsqu’elles ont des revenus faibles ou nuls, tout en perdant des prestations. Un troisième est que de nombreux États réduisent les prestations du TANF dollar pour dollar lorsque les revenus augmentent (du moins si les femmes restent sur les listes d’aide sociale), annulant ainsi tout gain de revenu pouvant résulter d’une augmentation du travail.

L’EITC a joué un rôle important pour empêcher le revenu des ménages de baisser autant qu’il le pouvait. Cependant, de nombreuses femmes non assistées sociales ne reçoivent pas l’EITC si elles n’ont pas été en mesure d’obtenir un emploi stable. D’autres qui travaillent n’ont pas assez de revenus pour atteindre le paiement maximal de l’EITC, et d’autres ne le demandent pas dans leurs déclarations de revenus. Ainsi, l’EITC a aidé certaines familles, mais pas toutes, et les familles dont le revenu diminue ont tendance à être celles qui en ont le moins bénéficié.

Des études montrent également que les sortants de l’aide sociale connaissent une baisse de leur réception de bons alimentaires et de Medicaid. Il semble que cette baisse ne soit pas le résultat d’une perte d’éligibilité, mais plutôt d’une participation plus faible malgré l’éligibilité, peut-être parce que l’accès aux bureaux qui déterminent l’éligibilité est difficile à maintenir. Pour une raison quelconque, les faibles taux de timbres alimentaires et de reçus Medicaid sont un problème important chez les sortants de TANF.

Les femmes qui ont quitté l’aide sociale ne sont pas les seules mères célibataires dont le revenu a changé depuis la réforme législative de 1996. Les mères célibataires à faible revenu qui choisissent de rester à l’écart de l’aide sociale pour tenter de se rendre sur le marché du travail ont également augmenté leurs revenus. Le fait que les revenus des mères célibataires à faible revenu dans leur ensemble aient augmenté en même temps que les revenus des sortants de l’aide sociale ont relativement stagné suggère que les revenus de ces « non-entrants” ont effectivement augmenté, probablement parce qu’ils travaillent plus d’heures.

Certaines sortantes Ne Se portent Pas bien

Le revers de la médaille des taux d’emploi élevés de 60 à 75% des femmes qui ont quitté l’aide sociale est que 25 à 40% de ces femmes ne travaillent pas. En effet, certaines études ont indiqué que jusqu’à 18% des sortants de certaines régions n’ont pas travaillé du tout pendant une année complète après avoir quitté les rouleaux.

Ce groupe est quelque peu préoccupant. Parce qu’elles ont perdu leurs prestations sociales et n’ont pas de revenus, elles ont des revenus inférieurs à ceux des femmes qui ne travaillent pas et qui sont toujours sous TANF. Une fraction de ces sortants qui ne travaillent pas ont un parent, un conjoint ou un partenaire qui apporte un revenu au ménage, et d’autres complètent leur revenu avec des prestations d’autres programmes gouvernementaux.

L’une des prestations de programme les plus courantes reçues par ce groupe sont les prestations d’invalidité du Programme de revenu de Sécurité supplémentaire ou du Programme d’Assurance invalidité de la Sécurité sociale pour la mère ou ses enfants. Le fait que de nombreuses familles qui quittent l’aide sociale reçoivent des prestations d’invalidité reflète la forte prévalence des problèmes de santé et des handicaps qui entravent le travail. Néanmoins, même avec des revenus provenant d’autres membres de la famille et de programmes gouvernementaux, les sortants qui ne travaillent pas ont un revenu considérablement inférieur à celui qu’ils percevaient lorsqu’ils bénéficiaient de l’aide sociale. Par conséquent, l’abandon de l’aide sociale a été particulièrement désavantageux pour ces femmes et leurs enfants.

L’existence d’un tel groupe montre qu’il existe une grande diversité dans les expériences des sortants de l’aide sociale, car si certains se sont raisonnablement bien débrouillés, d’autres non. Sans surprise, les taux d’emploi des sortants moins instruits sont nettement inférieurs à ceux des sortants plus instruits, et les taux de pauvreté sont plus élevés, tout comme les taux d’emploi et de pauvreté des sortants qui sont en relativement mauvaise santé.

Des études d’attribution aléatoire portant sur des réformes de l’aide sociale antérieures à 1996 à durée limitée montrent que la réforme de l’aide sociale a pour résultat qu’une plus grande partie des familles se retrouvent avec des revenus inférieurs à la moyenne. La présence d’un groupe de femmes qui ont quitté l’aide sociale et qui ne se portent pas bien correspond à des études de tendance plus larges indiquant que les familles monoparentales les plus pauvres ont connu une baisse de leurs revenus après la réforme.

Le nombre de femmes qui vont à l’aide sociale a diminué

Comme nous l’avons indiqué précédemment, les femmes qui étaient autrefois bénéficiaires de l’aide sociale et qui ont quitté l’aide sociale ne sont pas les seules touchées par la réforme de l’aide sociale. Certaines femmes ont choisi de ne pas demander d’aide sociale après la réforme, peut-être découragées par les exigences de travail et d’autres nouveaux mandats qui accompagnent le fait d’être sur l’aide sociale, et peut-être suffisamment encouragées par la bonne économie pour rester en dehors de l’aide sociale et du travail. D’autres femmes ont demandé l’aide sociale mais ont été rejetées.

Plus de vingt États ont mis en place des programmes officiels de déjudiciarisation, qui encouragent les femmes par des incitations financières et d’autres moyens à ne pas entrer sur les listes de protection sociale. Plus de trente États ont des politiques de déjudiciarisation ou ont imposé des exigences de travail qui doivent être remplies avant d’être admissibles aux prestations.

La baisse du nombre de femmes rejoignant les listes TANF a été très importante dans l’ère post-réforme. Dans certains États, la baisse de l’entrée dans l’aide sociale a été quantitativement plus importante que l’augmentation des taux de sortie pour tenir compte de la baisse de la charge de travail. Cette constatation jette un éclairage différent sur la baisse de la charge de travail et démontre qu’il existe un groupe important de femmes autres que les sortantes dont l’emploi, les gains et les revenus devraient intéresser les décideurs.

Malheureusement, aucune étude n’a été menée à ce jour qui examine ce groupe, de sorte que leur statut d’emploi et leur bien-être restent inconnus. Cependant, les études qui ont montré une forte augmentation des taux d’emploi des mères célibataires dans leur ensemble après la réforme, et qui combinent nécessairement à la fois celles qui ont quitté l’aide sociale et celles qui ne sont pas entrées sur les listes, suggèrent fortement que les taux d’emploi des femmes qui choisissent de ne pas entrer dans le système d’aide sociale sont élevés.

Questions de réautorisation

Le tableau général de l’emploi chez les mères célibataires à la suite de la réforme de l’aide sociale est favorable, ce qui indique un travail généralisé chez les anciens bénéficiaires de l’aide sociale et chez les mères célibataires à faible revenu dans leur ensemble. Cette réalisation étant une donnée, la réautorisation devrait se concentrer sur les politiques qui abordent les problèmes restants.

Il y a deux problèmes majeurs qui méritent l’attention. La première est la question générale de savoir comment améliorer les gains de revenus des femmes qui ont quitté l’aide sociale pour travailler. Les gains de revenus sont trop modestes pour un trop grand nombre de familles, les gains de revenus étant insuffisants pour contrer la réduction des prestations et les taux de pauvreté – bien que plus faibles que pour les familles qui restent sur l’aide sociale – restant élevés. Outre la nécessité d’augmenter les revenus des anciennes familles d’aide sociale pour elles-mêmes, les gains de revenus découlant de la sortie de l’aide sociale seront nécessaires, à long terme, pour inciter financièrement les femmes à quitter l’aide sociale pour travailler. Bien que les sanctions et les exigences de travail puissent continuer à être utilisées pour pousser les femmes à entrer sur le marché du travail, elles fonctionneront beaucoup plus efficacement si les incitations financières vont dans le même sens.

Un plus grand soutien aux familles qui travaillent sous la forme d’une aide accrue à la garde d’enfants, d’une aide au transport et d’autres services liés au travail peut augmenter considérablement l’incitation au travail. Faire passer davantage de femmes d’un travail à temps partiel à un travail à temps plein serait une autre direction à suivre, mais cette approche a des limites si les services de garde et de transport adéquats ne sont pas disponibles. Il est également possible de fournir des incitations financières plus fortes avec les EITC de l’État et de ne pas tenir compte des revenus du TANF accrus, bien que cette dernière politique maintienne les familles sur les rouleaux du TANF plus longtemps. Au-delà de cela, les améliorations majeures ne proviendront probablement que de l’augmentation des revenus. Cela nécessite d’élargir les politiques visant le maintien de l’emploi, l’amélioration des compétences et la formation professionnelle. Les États commencent à peine à réfléchir à ce type de politiques et il reste encore beaucoup de chemin à parcourir avant que de telles politiques ne soient généralisées et aient un impact majeur sur les revenus.

La deuxième question importante est de savoir comment élaborer des politiques pour aider les familles qui ont des difficultés particulières à trouver un emploi. Ces familles sont parfois appelées les « difficiles à servir”, bien que ce terme pose la question de savoir quels types de services sont nécessaires. Un résultat important des études examinées ici est que bon nombre de ces familles ne suivent pas le TANF ou tout autre programme d’aide sociale majeur. Au contraire, ils sont déjà seuls, hors de l’aide sociale et ont de très faibles revenus. Tout ensemble de services qui s’adresse principalement aux bénéficiaires de la TANF uniquement sur la présomption que les familles les plus défavorisées sont toujours sur les listes, ne parviendra pas à ces familles. Ce fait nécessite une expansion majeure de l’aide à la population non-TANF. Certains États, notamment le Wisconsin, ont fait d’une telle expansion un objectif majeur, mais la plupart des États sont loin d’avoir profondément pénétré cette population avec des services et des programmes.

La plupart des observateurs reconnaissent déjà qu’il sera très difficile de concevoir des politiques efficaces pour amener les familles sans emploi à un travail stable, compte tenu de la gravité des difficultés auxquelles ces familles sont confrontées. Ces difficultés comprennent un faible niveau d’éducation et de compétences professionnelles, des problèmes de santé importants (physiques et mentaux), la toxicomanie et la violence familiale. Les multiples ensembles de problèmes imbriqués et qui se chevauchent auxquels sont confrontées ces familles devraient laisser entrevoir une pause pour toute opinion optimiste selon laquelle des solutions faciles conduiront à un emploi stable et à des gains de revenus importants.

Compte tenu de ces difficultés, une discussion plus ouverte est nécessaire sur les politiques d’aide aux familles en difficulté qui ont peu de chances de réaliser des gains d’emploi significatifs à court ou même à moyen terme. Une aide financière à long terme accompagnée d’une formation professionnelle, d’une assurance maladie et de meilleurs programmes visant à réduire la toxicomanie, les problèmes de santé mentale et la violence familiale doivent être orientés vers cette population indépendamment des considérations liées à l’emploi. Alors que les fortes incitations au travail actuellement en place devraient rester, continuant ainsi à fournir des incitations financières aux familles pour qu’elles travaillent à des niveaux plus élevés qu’elles ne le font actuellement, le simple renforcement des aides au travail et l’augmentation des incitations au travail ne fourniront pas, en soi, beaucoup d’aide à ces familles.

Pratiquement tous les États ont déjà pris des mesures pour développer des programmes pour ces familles. Les États ont commencé à identifier les familles ayant de graves problèmes qui constituent des obstacles au travail, puis à concevoir un ensemble de services appropriés pour elles. Cependant, les États doivent développer davantage ces programmes avant qu’un ensemble de procédures d’identification réussies et une structure de prestation de services adéquate ne soient établies. Lorsqu’ils coordonnent le traitement de ces familles avec des programmes d’emploi, les États peuvent utiliser leur capacité à appliquer des exemptions des exigences de travail et des limites de temps comme stratégie à court terme. Mais des politiques plus actives et agressives devraient être mises en œuvre pour répondre aux besoins de ces familles chancelantes, à la fois sur et en dehors du TANF.