Est-il temps de mettre fin au zonage unifamilial?

Au coeur du film « Parasite” — parmi les favoris de la meilleure photo dans la rubrique de ce week-end du Prix de l’Académie— est un conte de deux villes.

D’une part, nous avons une famille pauvre vivant dans un appartement sale en sous-sol dans un centre-ville dense, la puanteur du métro qui leur est attachée, grattant les signaux Wi-Fi gratuits à la recherche d’une chance de monter. D’un autre côté, nous avons une famille riche vivant dans une maison de banlieue moderne, avec une voiture noire élégante pour les conduire, une grande pelouse verte pour profiter du soleil et un système de sécurité de haute technologie pour empêcher les types de sous-sols sales (sans succès, nous trouvons plus tard, à des fins horribles).

Pour tous ceux qui s’intéressent aux villes, une telle prémisse ne peut s’empêcher de rappeler la relation compliquée entre le développement urbain et la justice sociale — d’autant plus qu’aux États-Unis du moins, le mot « parasite” lui-même est profondément ancré dans l’histoire de ce sujet. Le terme figure en bonne place dans la décision historique de la Cour suprême de 1926 qui a établi la base du zonage unifamilial en Amérique, dans un passage troublant qui aurait tout aussi bien pu être le traitement original du film:

very très souvent, l’immeuble est un simple parasite, construit afin de profiter des espaces ouverts et des environnements attrayants créés par le caractère résidentiel du quartier. De plus, la venue d’un immeuble est suivie d’autres, interférant par leur hauteur et leur volume avec la libre circulation de l’air et monopolisant les rayons du soleil qui, autrement, tomberaient sur les maisons plus petites, et apportant, comme accompagnements nécessaires, les bruits inquiétants à l’augmentation de la circulation et des affaires, et à l’occupation, au moyen d’automobiles en mouvement et garées, de plus grandes portions des rues, nuisant ainsi à leur sécurité et privant les enfants du privilège des espaces de jeu calmes et ouverts, dont jouissent ceux des localités les plus favorisées — jusqu’à ce que, finalement, le caractère résidentiel du quartier et son opportunité comme lieu de résidences individuelles soient totalement détruits.

Près d’un siècle après le début de l’histoire du zonage unifamilial, l’intrigue commence enfin à se tordre. La ville de Minneapolis et l’État de l’Oregon ont tous deux récemment adopté des lois qui assouplissent les réglementations sur les familles individuelles. La Californie a proposé des mesures similaires: certaines ont échoué (comme une encourageant un développement plus dense près du transport en commun), d’autres ont réussi (comme celles encourageant les chalets d’arrière-cour). De nouveaux projets de loi dans le Maryland et la Virginie visent également.

Compte tenu de ces tendances, le moment est venu pour toutes les personnes concernées par l’avenir des villes de revoir le zonage unifamilial, et en effet, il y a tout un numéro du Journal of the American Planning Association consacré à ce débat. Publié en janvier, le numéro comprend neuf essais, représentant 14 voix de planification au total, abordant la question de savoir si le temps du zonage unifamilial est venu ou non – et, si oui, que faire à ce sujet.

L’affaire contre le zonage unifamilial

Une amorce rapide: le zonage unifamilial (communément appelé R1 dans le langage de la planification) empêche une communauté de construire tout type de logement dans un secteur donné, à l’exception d’une maison unifamiliale individuelle. C’est presque omniprésent dans les banlieues, mais c’est aussi un problème de centre-ville. À San Francisco, 38% des terrains résidentiels sont zonés R1; à Seattle, c’est 80%. Ensemble, ce modèle crée un déséquilibre sur l’ensemble du marché immobilier d’une région métropolitaine.

L’omniprésence de la règle est l’une des raisons de ses impacts sociaux destructeurs, qui ont été documentés en détail. En bref, il existe des preuves convaincantes que le zonage unifamilial a endommagé l’environnement en encourageant l’étalement des banlieues et la dépendance à la voiture, a aggravé l’abordabilité en restreignant l’offre de logements et a miné l’inclusion en éloignant les ménages à faible revenu des quartiers à forte opportunité.

Dans ce contexte, deux articles du JAPA disent qu’il est temps que le zonage unifamilial disparaisse.

L’un vient des spécialistes de la planification et des politiques de l’UCLA Michael Manville, Paavo Monkkonen et Michael Lens, qui écrivent: « Au 21e siècle, aucune ville ne devrait avoir de terrain où rien ne peut être construit à part une maison unifamiliale individuelle. »

L’autre vient du spécialiste de la planification Jake Wegmann de l’Université du Texas-Austin, qui espère voir le zonage unifamilial remplacé par des logements « intermédiaires manquants”. Il écrit: « Pour que les membres de la profession d’urbanisme progressent contre les crises du climat et des inégalités, ils doivent cesser de défendre le concept indéfendable de zonage unifamilial. »

Les documents constituent chacun un argument puissant pour mettre fin au zonage unifamilial, et sont recommandés dans leur intégralité. Mais dans un souci de résumé, voici six de leurs points forts:

Les gens peuvent toujours construire des maisons unifamiliales. L’un des arguments les plus courants pour conserver le zonage unifamilial est que la plupart des gens préfèrent les maisons unifamiliales. Ce n’est de plus en plus le cas, comme le montrent les primes trouvées dans les quartiers urbains piétonniers, et des études montrent un désir de vivre plus dense même dans les zones favorables aux voitures. Mais même si c’était vrai, ce ne serait pas un bon argument pour le zonage unifamilial, car la suppression de la règle n’empêche pas la construction de tels logements. Si les gens voulaient encore ces maisons, les promoteurs continueraient à les construire. Ils seraient simplement autorisés à construire d’autres types également — en réponse aux préférences des ménages.

Les communautés peuvent encore empêcher la manhattanisation. L’un des principaux objectifs de la fin du zonage unifamilial est d’aider les nouveaux ménages à s’installer dans des quartiers auxquels ils ne peuvent actuellement pas accéder. Cette poussée pour plus de logements ne doit pas être confondue avec une invitation pour les gratte-ciel. Une collectivité peut toujours imposer des restrictions de hauteur sans exclure la création de types de logements alternatifs, tels que des logements accessoires ou des multiplexes. Des villes comme Washington, D.C., utilisent de telles restrictions et génèrent encore beaucoup de développement dense, ainsi que des maisons unifamiliales. Et, comme le soulignent les chercheurs de l’UCLA, Paris a une restriction de hauteur sans grande chose d’extrême: une seule famille ou un gratte-ciel.

Le milieu manquant peut débloquer l’abordabilité. À la base, cette poussée pour plus de développement à densité moyenne est vraiment une poussée pour plus d’abordabilité du logement. Wegmann souligne un cas récent à Austin, où un promoteur a utilisé une faille de zonage pour construire six maisons sur un terrain qui ne abriterait normalement que deux maisons unifamiliales. Chacun s’est vendu dans la fourchette moyenne de 400 000$— soit 200 000 less de moins que la moyenne de la région. Bien que cela reste hors de portée de nombreux ménages à faible revenu, créer plus d’options à revenu intermédiaire libère finalement des ressources publiques pour se concentrer sur la création de logements abordables pour ceux qui en ont le plus besoin.

Il existe également un argument de durabilité pour le milieu manquant, avec des preuves montrant que des économies de carbone importantes proviennent de la conversion du développement à faible densité en densité moyenne.

Le zonage ne gâchera pas nécessairement les investissements dans le logement. Alors que le zonage unifamilial protège avec succès les investissements dans le logement, Wegmann soutient que ce n’est pas le rôle de la planification, qui devrait plutôt se concentrer sur la création de villes plus durables et équitables. Et les chercheurs de l’UCLA soulignent que le zonage d’une zone peut également augmenter la valeur des propriétés, en augmentant les prix des terrains pour les développeurs. « La question n’est donc pas de savoir si les propriétaires recevront des aubaines”, écrivent-ils. « Il s’agit de savoir si ces aubaines proviendront du maintien de la pénurie de logements ou de l’abondance de logements. »

Les locataires existants peuvent être protégés. Les deux documents reconnaissent que la fin du zonage unifamilial pourrait amener les promoteurs à construire plus de logements dans les zones à faible revenu, où les terres sont moins chères, ce qui pourrait éventuellement déplacer des résidents de longue date ou à faible revenu. C’est une possibilité très réelle, qui devrait — et peut—être protégée par des protections locatives. Les chercheurs de l’UCLA notent également que les quartiers unifamiliaux ne sont généralement pas ceux qui sont confrontés à ces risques: seulement 4% des maisons unifamiliales individuelles aux États-Unis détiennent des locataires dont les revenus sont inférieurs à 25 000 $ par an, selon les chiffres du recensement de 2017.

Les tensions d’infrastructure peuvent être gérées. Plus de personnes signifie plus de concurrence pour l’espace partagé et l’infrastructure partagée. Les documents soutiennent que ces préoccupations peuvent être gérées de manière à équilibrer les risques et les avantages. Les pénuries de stationnement peuvent être traitées en autorisant des espaces non couverts ou en limitant les permis dans la rue. Plus d’utilisateurs de services publics signifie également plus de revenus pour les mises à niveau ou la maintenance. Les conceptions adaptées aux familles peuvent garder les communautés à plus forte densité en sécurité et accueillantes pour les enfants. Et l’alternative à la fin du zonage unifamilial – en éloignant le développement des noyaux denses – crée de nouvelles contraintes d’infrastructure.

Commentaires, contre-points et qualifications

Le reste du numéro spécial comportait des contributions qui augmentaient, ou dans certains cas attaquaient, les points mentionnés ci-dessus. Encore une fois, par souci de concision, ceux-ci seront résumés par leurs points clés, mais bon nombre des articles complets méritent d’être lus.

Minneapolis montre la voie à suivre. Paul Mogush et Heather Worthington, planificateurs de la ville de Minneapolis, ont expliqué comment ils ont bosselé l’armure R1. Tout d’abord, ils ont étudié son histoire et confirmé l’impact du zonage restrictif sur les ménages minoritaires. Ensuite, ils ont décidé de ce qu’ils appellent une première étape « évidente” vers l’amélioration de l’équité en matière de logement: « Commencez par inverser la réglementation que les planificateurs ont commencé à utiliser il y a un siècle pour étouffer les opportunités pour les personnes de couleur. »Minneapolis encourage maintenant le milieu manquant en autorisant au moins trois unités résidentielles sur chaque parcelle dans toute la ville et des bâtiments multifamiliaux « de droit” à proximité des centres de transit. Et pour résoudre les problèmes de déplacement, ils se sont engagés à investir dans des logements abordables et à protéger les locataires.

Le Maryland n’est pas si sûr. Gerritt Knaap et Nicholas Finio, planificateurs à l’Université du Maryland -College Park, ne sont pas sûrs que leur État approuvera finalement une loi de style Minneapolis ou Oregon encourageant un développement plus dense, basée sur des discussions informelles avec le gouvernement local, les développeurs et même des groupes environnementaux – aucun d’entre eux n’a soutenu de telles mesures. Les raisons variaient de préoccupations légitimes, telles que la desserte de zones à faible densité avec des écoles de transit et surpeuplées, à des réponses plus surprenantes, telles qu’un vague dégoût pour la planification « militante”. « Inutile de dire que sans le soutien de ces groupes, il semble peu probable que le zonage unifamilial soit interdit dans le Maryland de sitôt”, concluent-ils.

(On ne sait pas si les réponses ont précédé la dernière proposition du Maryland, qui tente de répondre à de nombreuses préoccupations communes.)

Le changement incrémental est plus sage. Glen Searle et Peter Phibbs, spécialistes de la planification à l’Université de Sydney, ont noté à quel point les règles de zonage américaines sont inhabituelles. En revanche, à Sydney, les planificateurs poursuivent activement le milieu manquant. Néanmoins, ils ont exprimé leur mise en garde contre le fait de passer d’une part aussi élevée du zonage unifamilial à son élimination. Leur point le plus convaincant est que la suppression de la règle pourrait involontairement favoriser davantage l’utilisation de la voiture, car les communautés auront désormais plus de personnes vivant dans des endroits où le transport en commun est difficile à fournir. Pour cette raison et d’autres, ils suggèrent plutôt un « ensemble de règles modifié » dans des zones qui conviennent déjà à une plus grande densité.

Le capital politique est mieux dépensé ailleurs. Arnab Chakraborty, professeur d’urbanisme à l’Université de l’Illinois à Urbana-Champaign, s’est demandé si la fin du zonage unifamilial à elle seule améliorerait vraiment l’abordabilité ou aiderait les ménages à faible revenu à déménager dans des quartiers à forte opportunité. (À ce stade, d’autres ont convenu que la fin de R1 est nécessaire mais pas suffisante.) Appelant à une « approche plus mesurée”, Chakraborty a averti que la lutte contre le zonage unifamilial nécessitera d’énormes quantités de capital politique qui pourraient mieux être déployées ailleurs, telles que des programmes ciblés d’abordabilité.

Concentrez-vous sur les zones non développées. Dans l’essai le plus controversé, Lane Kendig de la firme de planification collaborative Kendig Keast appelle la fin du zonage unifamilial une « erreur” et un « remède facile” pour l’abordabilité. Kendig soutient essentiellement que parce que la fin du zonage unifamilial ne mettra pas fin à la ségrégation fondée sur le revenu, cela ne sert à rien. (À de tels points, les chercheurs de l’UCLA répondent que ce n’est pas parce que des gens commettent des crimes avec un couteau que les gouvernements ne devraient pas poursuivre le contrôle des armes à feu.) Au lieu de se battre pour une plus grande densité dans les zones unifamiliales existantes, Kendig suggère de se concentrer sur les terres non aménagées et de remplacer les règles de zonage conditionnelles qui invitent l’opposition locale par un zonage basé sur la performance (une bonne idée, discutée plus loin), un zonage inclusif et des mandats de logement abordable.

L’éthique exige un changement. Prenant un angle strictement professionnel, le professeur d’études urbaines Anaid Yerena de l’Université de Washington affirme que les planificateurs ont une « responsabilité éthique » d’éliminer le zonage unifamilial. Yerena cite le Code d’éthique et de conduite professionnelle de l’American Institute of Certified Planners, qui stipule: « Nous rechercherons la justice sociale en travaillant à élargir le choix et les opportunités pour toutes les personnes, en reconnaissant une responsabilité particulière de planifier pour les besoins des défavorisés et de promouvoir l’intégration raciale et économique. »Pour Yerena, l’élimination du zonage unifamilial est une obligation – « pas seulement une question de choix. »

Ce dont nous avons le plus besoin, ce sont de nouveaux modèles de logements. Dans l’article peut-être le plus convaincant de la question, Harley F. Etienne, spécialiste de l’urbanisme de l’Université du Michigan, affirme que l’abolition du zonage unifamilial ne suffit pas à changer un siècle de schémas d’utilisation des terres et d’attachements culturels bien ancrés. Au lieu de cela, les planificateurs doivent aller encore plus loin et proposer un nouveau modèle de développement qui « permet au public d’aspirer à un mode de logement différent. »Ce nouveau modèle doit encourager les logements à revenus moyens et faibles, donner à ces ménages l’accès à de bonnes écoles et à de bons emplois, et leur fournir des voies pour rattraper les générations de création de richesse qu’ils ont manquées. Tant qu’un tel modèle de logement n’arrivera pas, écrit Etienne, « nous n’avons pas beaucoup de chances.”

Le rôle de l’innovation urbaine dans l’avancement de la conversation

Le zonage unifamilial est un défi politique qui nécessite une solution politique. Ce n’est pas quelque chose que la technologie peut résoudre seule. Mais il existe encore un ensemble d’innovations en matière d’urbanisme (dont certaines sont développées par Sidewalk Labs) qui peuvent faire avancer la conversation de manière constructive — en particulier pour le zonage unifamilial dans les zones urbaines propices au transport en commun ou à une densité plus élevée. Ces outils peuvent rendre les arguments fallacieux en faveur du zonage unifamilial plus difficiles à défendre, aider à évaluer ou même à atténuer les préoccupations légitimes et élargir le menu des options de logement.

Voici quelques-uns sur lesquels nous travaillons:

Appartements flexibles. Au point critique soulevé par Etienne, à l’heure actuelle, l’idéal collectif de logement américain a tendance à suivre une trajectoire fiable qui se termine par l’accession à la propriété en banlieue. Bien sûr, ce n’est pas vrai pour tout le monde, et c’est de moins en moins vrai partout au pays, mais cela reste le modèle d’enregistrement. Briser ce modèle nécessite de nouvelles options de logement urbain qui peuvent suivre un ménage tout au long de sa vie. Cela pourrait signifier des meubles flexibles qui font 500 pieds carrés comme 650; unités flexibles qui peuvent s’agrandir à mesure qu’une famille grandit (ou se contracter comme des nids vides); et des espaces de construction partagés ou des équipements de quartier qui font de la superficie en pieds carrés l’un des nombreux facteurs qui guident le choix d’un logement. Ou cela pourrait signifier des modèles de financement qui aident les ménages à générer de la valeur immobilière, tels que des programmes d’équité partagée qui permettent aux locataires de posséder une petite part d’une place – avec une mise de fonds plus faible — tout en louant le reste.

Prix abordable en usine. Certains des documents les plus prudents ont noté que le zonage à lui seul ne débloquera pas l’abordabilité, et il est vrai que l’amélioration de l’abordabilité nécessite de tirer toutes sortes de leviers politiques. L’une des cartes les plus fortes que le gouvernement local puisse jouer passe par la vente de terrains appartenant à l’État, en particulier autour des centres de transport en commun, pour générer des logements plus abordables. À mesure que les méthodes de construction basées sur l’usine s’améliorent, accélérant le rythme des projets de développement, la valeur de ces terres va augmenter. Le secteur public peut saisir cette valeur et assurer la création de logements abordables de plusieurs façons. Une approche prometteuse consiste à créer un fonds fiduciaire pour le logement qui « verrouille” les primes foncières pour les logements abordables, garantissant ainsi une source de financement stable à long terme.

Zonage basé sur les résultats. Même les opposants à la fin du zonage unifamilial (comme Kendig) reconnaissent les problèmes qui se posent lorsque les communautés peuvent rejeter le développement de nouveaux logements pour des raisons arbitraires. Dans le même temps, même les partisans de l’abolition de cette règle reconnaissent que les ménages méritent certaines assurances de base du caractère du quartier — empêchant, comme le dit Wegmann, une fonderie d’emménager à côté. Le passage à un système de zonage axé sur les résultats permet d’offrir des protections de base autour de priorités communes comme la qualité de l’air, le bruit ou la santé publique sans les grandes lignes du zonage unifamilial. Les fonctionnaires peuvent fixer des seuils en fonction des préférences de la communauté, puis les mesurer via des contrôles manuels ou des capteurs environnementaux. Ce sont les résultats du caractère du quartier qui devraient le plus compter, pas la façon dont un développement particulier les atteint.

Conception de voisinage générative. Remontant à 1926, les partisans du zonage unifamilial ont exprimé des préoccupations concernant des choses comme bloquer la lumière du soleil ou réduire l’espace ouvert. Ces besoins communautaires peuvent souvent entrer en conflit avec les besoins des promoteurs en matière de densité et d’unités d’habitation totales: augmenter la hauteur d’un bâtiment à un endroit, créer des ombres à un autre. La façon courante de peser ces compromis est pour les développeurs ou les planificateurs de commander une petite poignée de conceptions de quartier, à un coût très élevé. Mais les progrès de la conception informatique permettent de simuler des millions de scénarios de planification et d’identifier de nombreuses options qui répondent à toutes les priorités du projet, tant pour les développeurs que pour les communautés. Et de tels outils permettent également de discuter de ces options de manière ouverte et transparente.

Mobilité à la demande au lieu du stationnement. Le stationnement peut être l’un des problèmes les plus litigieux qui bloquent les nouveaux développements dans les zones unifamiliales, les résidents existants craignant d’avoir un espace pour leur voiture. En mettant de côté la validité de ces préoccupations — qui placent effectivement les droits de la voiture au—dessus des opportunités des personnes -, il est vrai que les zones unifamiliales ont tendance à nécessiter une voiture, étant donné que le service de transport en commun ne peut tout simplement pas offrir la même liberté de mobilité. Mais dans les nouveaux développements à proximité des stations de transport en commun, en particulier, il est possible de remplacer les exigences de stationnement par un ensemble d’options de mobilité à la demande (telles que le covoiturage ou le partage de vélos) qui offrent le même confort que la possession d’une voiture, à un prix comparable ou même inférieur, sans nécessiter de place de stationnement.

À un moment donné dans le film « Parasite », un personnage dit quelque chose à l’effet de: le meilleur plan n’est pas un plan. La profession de l’urbanisme ne serait probablement pas d’accord, mais là encore, si ce numéro spécial est une indication, elle ne s’entend pas non plus sur le fait que le meilleur plan est le zonage unifamilial. Le débat ne fait clairement que s’échauffer.

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