Fra velfærd til arbejde: hvad beviserne viser

den amerikanske offentlighed har gjort det klart, at arbejde af velfærdsmodtagere er et definerende mål for statslige og føderale velfærdslove, hvis forfølgelse fortjener den højeste prioritet i social velfærdspolitikken. Et af de fire mål, der blev opført af kongressen i lovgivningen om velfærdsreform i 1996, var at tilskynde til jobforberedelse og arbejde. Arbejde blandt velfærdsmodtagere betragtes bredt som en del af den sociale kontrakt-et pund for ydelse af indkomststøtte-samt en kilde til selvtillid og selvtillid blandt enlige mødre. Dette menes igen at øge mødrenes chancer for langsigtet økonomisk forbedring for sig selv og deres børn.

nu hvor fem år er gået siden reformerne i 1996 blev vedtaget, viser beviserne, at mens der er opnået stor succes, er der stadig bekymring for, at Kongressen skal debattere under godkendelse igen. Denne politik kort gennemgår både beviserne og bekymringerne.

beskæftigelsen blandt enlige mødre er steget

det overordnede enkelt bevis, der viser, at der er gjort fremskridt på dagsordenen for at hjælpe mødre med velfærdsarbejde, er den dramatiske stigning i beskæftigelsesfrekvensen blandt enlige mødre i det sidste årti. Beskæftigelsesfrekvensen blandt enlige mødre, den gruppe, der er mest berørt af velfærdsreformen, er langsomt steget i over 15 år, men er steget markant siden 1994 (figur 1). Beskæftigelsesfrekvensen steg fra 60 procent i 1994 til 72 procent i 1999, en meget stor stigning efter historiske standarder. Blandt enlige mødre, der aldrig har været gift (gruppen med de laveste uddannelsesniveauer og nogle af de højeste velfærdskvitteringer) steg beskæftigelsesfrekvensen endnu mere, fra 47 procent til 65 procent i samme periode.

ikke al denne stigning kan tilskrives velfærdsreform. En del af stigningen har været resultatet af den robuste Økonomi og den længste og stærkeste ekspansion i fredstid i de sidste 50 år. Indtil den nylige økonomiske afmatning dyppede arbejdsgivere, desperate efter arbejdstagere, dybt ned i puljen af enlige mødre og andre dårligt stillede personer.

en anden faktor, der tilskynder til beskæftigelse, er udvidelsen af den optjente Indkomstskattefradrag (EITC), som giver store økonomiske incitamenter til at arbejde. I betragtning af den stigning i indkomst, som EITC giver (op til $4.000 om året for familier med to børn), er mange kvinder blevet opfordret til at forsøge at “gøre det” væk fra velfærd. Andre understøttelser til kvinder, der forlader velfærd, såvel som for dem, der aldrig er på velfærd, inkluderer øget børnepasningssubsidier, madstempler og sundhedsmæssige fordele gennem Medicaid og Statens børns Sundhedsforsikringsprogrammer. På trods af disse andre faktorer er der dog ingen tvivl om, at velfærdsreformen har spillet en væsentlig rolle for at øge beskæftigelsen blandt enlige mødre. Selv forskningsundersøgelser, der har forsøgt at pakke de relative bidrag fra forskellige kræfter på beskæftigelsesfrekvensen, understøtter denne konklusion.

de fleste kvinder, der forlader velfærd, finder arbejde

disse overordnede tendenser beder om flere detaljer om, hvordan individuelle familier har klaret sig i kølvandet på velfærdsreformen. Det største bevismateriale kommer fra data om kvinder, der var på velfærd, men har forladt, primært dem, der forlod programmet Aid to Families med Dependent Children (AFDC) før 1996, eller dem, der forlod dets efterfølger, programmet midlertidig bistand til trængende familier (TANF), efter 1996. De fleste stater har gennemført sådanne undersøgelser. En nylig gennemgang af disse undersøgelser foretaget af USA. Department of Health and Human Services indikerer, at beskæftigelsesfrekvensen blandt velfærdsudlevere er cirka 60 procent lige efter at have forladt velfærd. Desuden arbejdede omkring tre fjerdedele af velfærdsforladere på et tidspunkt i det første år efter at have forladt rullerne. Når velfærdsforladere arbejder, arbejder de generelt på fuld tid. Deres timeløn spænder fra $7 – $8 per time, noget over mindstelønnen. De, der arbejder, tjener omkring $3.000 pr.kvartal eller $12.000 årligt. Den årlige løn er imidlertid en overvurdering, fordi de fleste forlader ikke arbejder fire kvartaler i træk, kun lidt over en tredjedel gør det, hvilket signaliserer et potentielt problem med fastholdelse af beskæftigelse og stabilitet.disse beskæftigelsesfrekvenser er betydeligt højere end kritikere af 1996-reformerne frygtede; nogle forudsagde, at familier ville blive gjort fattige og hjemløse efter reformerne, eller at der ikke ville være nok job til kvinder, der forlader velfærd. I det mindste i gennemsnit er dette ikke sket. Det faktum, at 60 til 75 procent af velfærdsforladere fandt beskæftigelse, er især bemærkelsesværdigt, da beskæftigelsesfrekvensen for mødre, mens de var på AFDC, i løbet af tiåret før reformen aldrig var mere end 9 procent. Lige så bemærkelsesværdigt i dette lys er det faktum, at næsten 30 procent af kvinderne i øjeblikket på rullerne nu er ansat.

beskæftigelsesfrekvensen på 60 procent for velfærdsudlevere er ikke meget anderledes end for kvinder, der forlod AFDC-programmet inden velfærdsreformen. Beskæftigelsesfrekvensen i perioden 1984 til 1996 varierede fra 48 procent til 65 procent, varierende efter økonomiens tilstand og landets område. Disse satser svarer til satserne efter reformen. Dette er overraskende, fordi mange flere kvinder har forladt velfærdsrullerne i denne reformtid end i nogen tidligere periode, og mange af dem, der forlod for nylig, er mere dårligt stillede end kvinder, der forlod rullerne i tidligere perioder. Den omstændighed, at antallet af personer, der forlader arbejdsmarkedet, ikke har været lavere end antallet af personer, der tidligere har forladt, understøtter yderligere den stærke effekt af velfærdsreformen.

derudover viser tilfældige tildelingsevalueringer af reformprogrammer før 1996, der havde tidsbegrænsninger og arbejdskrav og var rimeligt tæt på de programmer efter 1996, der blev indført af staterne, også positive effekter på beskæftigelse og indtjening. Beskæftigelses-og indtjeningsgevinsterne i disse demonstrationsprogrammer er de gennemsnitlige gevinster for både kvinder, der har forladt velfærd, såvel som kvinder, der blev på rullerne, og de repræsenterer derfor en mere omfattende foranstaltning end studier af efterladte alene.

to af de vigtigste reformer i 1996-lovgivningen var indførelsen af føderale frister for længden af velfærdskvittering og brugen af strengere sanktioner for ikke at overholde arbejdskrav og andre regler. Et naturligt spørgsmål er, hvordan kvinder, der ramte en frist eller blev sanktioneret, har klaret sig i forhold til kvinder, der frivilligt forlod velfærd eller på grund af forskellige tilskyndelser. Tidsfrister har hidtil haft relativt ringe effekt, fordi de fleste stater har bevaret det femårige føderale maksimum, og som et resultat begyndte et stort antal modtagere ikke at ramme tidsfrister før i slutningen af efteråret 2001. Nogle stater har kortere tidsfrister end fem år, men de har fritaget et stort antal familier fra disse grænser og har givet et stort antal forlængelser. Disse undtagelser og forlængelser er typisk blevet tildelt de mest ugunstigt stillede familier, så det primært er dem med betydelig beskæftigelse og indtjening (mens de er på TANF), der rammer fristen i disse få stater. Som en konsekvens, i en eller to stater, hvor et betydeligt antal familier har forladt velfærd, fordi de ramte en frist, post-velfærd beskæftigelsesfrekvens af disse udrangerede er ganske høj (f.eks 80 procent). Men i andre stater, hvor færre familier har ramt grænsen, beskæftigelsesfrekvensen for tidsbegrænsede forlader er ikke anderledes end for andre forlader.

mere er kendt om sanktioner, fordi de har været i kraft det meste af tiden siden 1996 og i nogle tilfælde endda før da. Mange flere kvinder er blevet sanktioneret, end de er blevet ramt af tidsfrister. Undersøgelserne af kvinder, der har forladt velfærd på grund af sanktioner, viser, at sådanne kvinder er mindre tilbøjelige til at have job end andre velfærdsforladere. Dette ser ud til at være fordi sanktionerede velfærdsmodtagere har tendens til at være mindre uddannede, har lavere jobfærdigheder og har dårligere helbred end andre velfærdsmodtagere. Desværre tyder disse resultater på, at sanktionering ofte kan forekomme blandt kvinder, der er mest ugunstigt stillede og har det største antal vanskeligheder med arbejde.

kvinder, der forlader velfærd, har lave indkomster

På trods af de høje beskæftigelsesniveauer for kvinder, der har forladt velfærd, stiger deres indkomster kun beskedent efter at have forladt rullerne. Cirka halvdelen oplever en stigning i indkomsten umiddelbart efter afrejsen, hvor den anden halvdel oplever et fald. Efter et år eller to fra rullerne overstiger indtjeningsgevinsterne lidt tabene i TANF-fordele. Når EITC indkomst er tilføjet i, gevinsterne er lidt højere.

den største ændring i indkomst efter at have forladt velfærd kommer imidlertid fra øget indkomst fra andre familiemedlemmer (meget lidt fra kærester og andre ikke-relaterede personer). En sådan indkomst er en større del af den samlede husstandsindkomst end enten indtjeningen for leaver selv eller TANF og madstempelindkomst. Som et resultat af yderligere indtægter fra denne kilde vokser den samlede husstandsindkomst med cirka 20 procent efter to år fra rullerne. Indkomst fra andre husstandsmedlemmer er således en vigtig ingrediens for at opretholde indkomsterne for kvinder, der forlader velfærd.

tilfældige tildelingsdemonstrationer, der måler virkningerne af flere statslige velfærdsreformplaner før 1996, giver yderligere bevis for virkningen af velfærdsreform på indkomst. For stater, hvis planer mest lignede dem, der blev implementeret efter 1996 (dem med arbejdskrav og tidsfrister), var indkomsten stort set uændret af reformerne tre år efter, at de begyndte. Imidlertid blev hverken EITC eller andre familiemedlemmers indkomst inkluderet i indkomstberegningen, så det er sandsynligt, at nogle indkomstgevinster faktisk blev opnået, muligvis i det samme 20 procentinterval, der findes i andre undersøgelser.

disse demonstrationer viser også, at i mangel af indtjening tilsidesættes, vil indkomsten sandsynligvis ikke stige kraftigt af flere grunde. Den ene er, at mange kvinder arbejder deltid og dermed har ret beskeden indtjening, ikke nok til at kompensere for tabte fordele. En anden er, at mange kvinder sanktioneres fra rullerne, når de har ringe eller nul indtjening, men alligevel mister de stadig fordele. En tredje er, at mange stater reducerer TANF-fordele dollar for dollar, når indtjeningen stiger (i det mindste hvis kvinder forbliver på velfærdsrullerne) og derved annullerer enhver gevinst i indkomst, der kan skyldes øget arbejde.

EITC har spillet en væsentlig rolle i at holde husstandsindkomsten fra faldende så meget som muligt. Mange kvinder uden for velfærd modtager imidlertid ikke EITC, hvis de ikke har været i stand til at opnå stabil beskæftigelse. Andre, der arbejder, har ikke nok indtjening til at opnå den maksimale EITC-betaling, og andre ansøger ikke om det i deres selvangivelser. Således har EITC hjulpet nogle familier, men ikke alle, og familier med indkomstfald har tendens til at være dem, der har haft mindst gavn af det.

undersøgelser viser også velfærdsforladere oplever fald i deres modtagelse af madstempler og Medicaid. Det ser ud til, at dette fald ikke er et resultat af tab af støtteberettigelse, så meget som det er et resultat af lavere deltagelse på trods af støtteberettigelse, muligvis fordi adgang til kontorer, der bestemmer støtteberettigelse, er vanskelig at opretholde. Af en eller anden grund er lave fødevarestempler og Medicaid-kvittering et væsentligt problem blandt TANF-forladere.

kvinder, der har forladt velfærd, er ikke de eneste enlige mødre, hvis indkomst har ændret sig siden reformlovgivningen i 1996. Lavindkomst enlige mødre, der vælger at holde sig væk fra velfærd for at forsøge at gøre det på arbejdsmarkedet, har også haft stigninger i indkomsten. Det faktum, at indkomsterne for enlige mødre med lav indkomst som helhed er steget samtidig med, at indkomsterne for velfærdsudlevere har været relativt stillestående, antyder, at indkomsterne for sådanne “ikke-deltagere” faktisk er steget, sandsynligvis fordi de arbejder flere timer.

nogle forlader klarer sig ikke godt

bagsiden af de høje beskæftigelsesfrekvenser på 60 til 75 procent af kvinder, der har forladt velfærd, er, at 25 Til 40 procent af disse kvinder ikke arbejder. Faktisk har nogle undersøgelser vist, at så mange som 18 procent af de forlader i nogle områder slet ikke fungerede i et helt år efter at have forladt rullerne.

denne gruppe er af en vis bekymring. Fordi de har mistet deres velfærdsydelser og ikke har indtjening, har de lavere indkomster end ikke-arbejdende kvinder, der stadig er på TANF. En brøkdel af disse ikke-arbejdende efterladte har en slægtning, ægtefælle, eller partner, der bringer en vis indkomst til husstanden, og andre supplerer deres indkomst med fordele fra andre offentlige programmer.

en af de mest almindelige programfordele modtaget af denne gruppe er invaliditetsydelser fra enten det supplerende Sikkerhedsindkomstprogram eller Social Security Disability Insurance program for enten moderen eller hendes børn. At mange familier, der forlader velfærd, modtager invaliditetsydelser, afspejler den høje forekomst af sundhedsmæssige problemer og handicap, der hindrer arbejde. Ikke desto mindre, selv med indkomst fra andre familiemedlemmer og fra offentlige programmer, ikke-arbejdende forlader har betydeligt lavere indkomst end de gjorde, da de var på velfærd. Derfor har det været særlig ufordelagtigt for disse kvinder og deres børn at forlade velfærd.

eksistensen af en sådan gruppe viser, at der er stor mangfoldighed i velfærdsforladernes oplevelser, for mens nogle har klaret sig rimeligt godt, har andre ikke. Ikke overraskende er beskæftigelsesfrekvensen for mindre uddannede frafaldne betydeligt lavere end for mere uddannede frafaldne, og fattigdomsgraden er højere, ligesom beskæftigelses-og fattigdomsgraden for de frafaldne, der har relativt dårligt helbred.tilfældige tildelingsundersøgelser af tidsbegrænsede velfærdsreformer før 1996 viser nogle beviser for, at velfærdsreform resulterer i, at en større brøkdel af familier ender med under gennemsnitlige indkomster. Tilstedeværelsen af en gruppe kvinder, der har forladt velfærd og ikke klarer sig godt, er i overensstemmelse med bredere trendundersøgelser, der indikerer, at de fattigste enlige morfamilier har oplevet fald i indkomsten i perioden efter reformen.

antallet af kvinder, der går på velfærd, er faldet

Som tidligere nævnt er kvinder, der engang var velfærdsmodtagere og har forladt velfærd, ikke de eneste, der er ramt af velfærdsreform. Nogle kvinder har valgt ikke at ansøge om velfærd efter reformen, muligvis afskrækket af arbejdskravene og andre nye mandater, der følger med at være på velfærd, og muligvis opmuntret nok af den gode økonomi til at holde sig væk fra velfærd og arbejde. Andre kvinder har ansøgt om velfærd, men er blevet afvist.

Over tyve stater har formelle omdirigeringsprogrammer, der tilskynder kvinder gennem økonomiske tilskyndelser og andre midler til ikke at komme ind på velfærdsrullerne. Mere end tredive stater har enten omdirigeringspolitikker eller har pålagt arbejdskrav, der skal opfyldes inden berettigelse til ydelser.

faldet i antallet af kvinder, der deltager i TANF-rullerne, har været meget stort i tiden efter reformen. I nogle stater har nedgangen i adgangen til velfærd været vigtigere kvantitativt end stigningen i udgangsfrekvensen i regnskabet for faldet i sagsbelastningen. Dette fund kaster et andet lys over faldet i sagsbelastningen og viser, at der er en vigtig gruppe kvinder bortset fra afskedigede, hvis beskæftigelse, indtjening, og indkomst bør være af interesse for beslutningstagere.

Desværre er der ikke foretaget nogen undersøgelser til dato, der undersøger denne gruppe, så deres beskæftigelsesstatus og trivsel forbliver ukendt. De undersøgelser, der har vist store stigninger i beskæftigelsesfrekvensen for enlige mødre som helhed efter reformen, og som nødvendigvis kombinerer både dem, der har forladt velfærd, og dem, der ikke er kommet på rullerne, tyder stærkt på, at beskæftigelsesfrekvensen for kvinder, der vælger ikke at komme ind i velfærdssystemet, er høj.

spørgsmål til godkendelse

det samlede billede af beskæftigelsen blandt enlige mødre i kølvandet på velfærdsreformen er gunstigt, hvilket indikerer udbredt arbejde blandt tidligere velfærdsmodtagere og blandt enlige mødre med lav indkomst som helhed. Med denne præstation en given, genautorisation bør fokusere på politikker, der løser de resterende problemer.

der er to store problemer, der fortjener opmærksomhed. Den ene er det brede spørgsmål om, hvordan man kan forbedre indkomstgevinsterne for kvinder, der har forladt velfærd til arbejde. Indkomstgevinster er for beskedne for for mange familier, med indtjeningsgevinster utilstrækkelige til at imødegå reduktioner i ydelser og med fattigdomsgraden-dog lavere end for familier, der forbliver på velfærd-forbliver høj. Bortset fra behovet for at øge tidligere velfærdsfamiliers Indkomst for sin egen skyld, vil indkomstgevinster ved at forlade velfærd på lang sigt være nødvendige for at give økonomiske incitamenter for kvinder til at forlade velfærd til arbejde. Mens sanktioner og arbejdskrav fortsat kan bruges til at skubbe kvinder ind i arbejdsstyrken, de vil fungere meget mere succesfuldt, hvis de økonomiske incitamenter fungerer i samme retning.

flere understøttelser til arbejdende familier i form af øget børnepasningshjælp, hjælp til transport og andre arbejdsrelaterede tjenester kan øge incitamentet til at arbejde væsentligt. At flytte flere kvinder fra deltidsarbejde til fuldtidsarbejde ville være en anden retning at forfølge, men denne tilgang har grænser, hvis tilstrækkelig børnepasning og transport ikke er tilgængelig. Det er også muligt at give stærkere økonomiske incitamenter med statslige EITC ‘ er og forbedrede TANF-indtjening, selvom sidstnævnte politik vil holde familier på TANF-rullerne længere. Større forbedringer ud over dette kommer sandsynligvis kun fra øget indtjening. Dette kræver udvidelse af politikker rettet mod jobopbevaring, forbedring af færdigheder og jobtræning. Stater begynder først nu at tænke over disse typer politikker og har en lang vej at gå, før sådanne politikker er udbredt og har stor indflydelse på indkomsterne.

det andet store spørgsmål er, hvordan man udvikler politikker til at hjælpe familier, der har særlige vanskeligheder med at etablere beskæftigelse. Disse familier kaldes undertiden “svære at tjene”, selvom dette udtryk rejser spørgsmålet om, hvilke typer tjenester der er behov for. Et vigtigt resultat af de undersøgelser, der er gennemgået her, er, at mange af disse familier viser sig ikke at være på TANF eller på noget andet større velfærdsprogram. Snarere er de allerede på egen hånd, uden for velfærd og har meget lave indkomster. Ethvert sæt tjenester, der hovedsageligt er rettet mod TANF-modtagere alene på formodningen om, at de mest ugunstigt stillede familier stadig er på rullerne, når ikke disse familier. Denne kendsgerning kræver en større udvidelse af bistanden til ikke-TANF-befolkningen. Nogle stater har gjort en sådan udvidelse til et stort mål, men de fleste stater er langt fra at have trængt dybt ind i denne befolkning med tjenester og programmer.

de fleste observatører erkender allerede, at det vil være meget vanskeligt at designe vellykkede politikker for at flytte ikke-beskæftigede familier til stabilt arbejde i betragtning af sværhedsgraden af de vanskeligheder, disse familier står over for. Disse vanskeligheder inkluderer lave uddannelsesniveauer og jobfærdigheder, betydelige sundhedsmæssige problemer (både fysiske og mentale), stofmisbrug og vold i hjemmet. De mange sammenkoblede og overlappende sæt problemer, som disse familier står over for, bør give pause til enhver optimistisk opfattelse af, at lette løsninger vil føre til stabil beskæftigelse og betydelige indtjeningsgevinster.

i betragtning af disse vanskeligheder er der behov for en mere åben diskussion af bistandspolitikker for floundering af familier, der sandsynligvis ikke opnår betydelige beskæftigelsesgevinster på kort eller endda mellemlang sigt. Langsigtet kontanthjælp ledsaget af jobtræning, sundhedsforsikring, og bedre programmer, der sigter mod at reducere stofmisbrug, psykiske problemer, og vold i hjemmet skal rettes mod denne befolkning uafhængigt af beskæftigelseshensyn. Mens de stærke arbejdsincitamenter, der i øjeblikket er på plads, bør forblive og derved fortsat give økonomiske incitamenter til familier til at arbejde på højere niveauer, end de i øjeblikket gør, vil blot styrkelse af arbejdsstøtter og yderligere stigende arbejdsincitamenter ikke i sig selv yde meget hjælp til disse familier.

stort set alle stater har allerede taget skridt til at udvikle programmer for disse familier. Stater er begyndt at identificere familier med alvorlige problemer, der er barrierer for arbejde, og derefter designe et passende sæt tjenester til dem. Staterne skal dog videreudvikle disse programmer, inden der etableres et vellykket sæt identifikationsprocedurer og en passende serviceleveringsstruktur. Når man koordinerer behandlingen af disse familier med beskæftigelsesprogrammer, stater kan bruge deres evne til at udøve undtagelser fra arbejdskrav og tidsfrister som en kortsigtet strategi. Men mere aktive og aggressive politikker bør gennemføres for at imødekomme behovene hos disse floundering familier, både til og fra TANF.