Del Bienestar al Trabajo: Lo que la evidencia muestra

El público estadounidense ha dejado en claro que el trabajo de los beneficiarios del bienestar es un objetivo definitorio de las leyes estatales y federales de bienestar, cuya búsqueda merece la máxima prioridad en la política de bienestar social. Una de las cuatro metas enumeradas por el Congreso en la legislación de reforma de la asistencia social de 1996 fue alentar la preparación y el trabajo. El trabajo entre los beneficiarios de la asistencia social se considera en general parte del contrato social-una contrapartida por la prestación de apoyo a los ingresos -, así como una fuente de autoestima y autosuficiencia entre las madres solteras. A su vez, se cree que esto aumenta las posibilidades de las madres de lograr mejoras económicas a largo plazo para ellas y sus hijos.

Ahora que han pasado cinco años desde que se promulgaron las reformas de 1996, la evidencia muestra que, si bien se ha logrado mucho éxito, aún quedan preocupaciones que el Congreso debería debatir durante la reautorización. Este informe de política revisa tanto la evidencia como las preocupaciones.

El empleo entre las madres solteras ha aumentado

La prueba fundamental de que se ha avanzado en el programa de ayuda a las madres en el trabajo de bienestar social es el aumento espectacular de las tasas de empleo entre las madres solteras en el último decenio. Las tasas de empleo de las madres solteras, el grupo más afectado por la reforma de la asistencia social, han aumentado lentamente durante más de 15 años, pero han aumentado notablemente desde 1994 (gráfico 1). Las tasas de empleo aumentaron del 60% en 1994 al 72% en 1999, un aumento muy importante en comparación con los niveles históricos. Entre las madres solteras que nunca se han casado (el grupo con los niveles más bajos de educación y algunas de las tasas más altas de asistencia social), las tasas de empleo aumentaron aún más, del 47% al 65% en el mismo período.

No todo este aumento puede atribuirse a la reforma de la asistencia social. Parte del aumento ha sido el resultado de la solidez de la economía y de la expansión más larga y fuerte en tiempos de paz de los últimos 50 años. Hasta la reciente desaceleración económica, los empleadores, desesperados por encontrar trabajadores, se sumergieron profundamente en el grupo de madres solteras y otras personas desfavorecidas.

Otro factor que fomenta el empleo es la expansión del Crédito Tributario por Ingreso del Trabajo (EITC), que proporciona importantes incentivos financieros para trabajar. Dado el aumento de los ingresos que proporciona el EITC (hasta 4 4,000 por año para las familias con dos hijos), se ha alentado a muchas mujeres a tratar de «salir adelante» de la asistencia social. Otros apoyos para las mujeres que dejan la asistencia social, así como para las que nunca la reciben, incluyen mayores subsidios para el cuidado de niños, cupones de alimentos y beneficios de salud a través de Medicaid y los programas estatales de Seguro Médico para Niños. Sin embargo, a pesar de estos otros factores, no cabe duda de que la reforma de la asistencia social ha desempeñado un papel importante en el aumento del empleo entre las madres solteras. Incluso los estudios de investigación que han intentado agrupar las contribuciones relativas de diferentes fuerzas en las tasas de empleo apoyan esta conclusión.

La mayoría de las mujeres que abandonan la Asistencia Social Encuentran trabajo

Estas tendencias generales piden más detalles sobre cómo les ha ido a las familias individuales a raíz de la reforma de la asistencia social. La mayor cantidad de pruebas proviene de datos sobre mujeres que estaban asistiendo a la asistencia social pero se han ido, principalmente las que abandonaron el programa de Ayuda a las Familias con Hijos a Cargo antes de 1996 o las que abandonaron su sucesor, el programa de Asistencia Temporal para Familias Necesitadas, después de 1996. La mayoría de los estados han realizado esos estudios. Una revisión reciente de estos estudios realizada por los EE.UU. El Departamento de Salud y Servicios Humanos indica que la tasa de empleo entre los que abandonan la asistencia social es de aproximadamente el 60 por ciento justo después de salir de la asistencia social. Además, alrededor de las tres cuartas partes de las personas que abandonaron la asistencia social trabajaron en algún momento del primer año después de dejar las listas. Cuando los que abandonan la asistencia social trabajan, generalmente trabajan a tiempo completo. Sus salarios por hora oscilan entre 7 7 y 8 8 por hora, algo por encima del salario mínimo. Los que trabajan ganan alrededor de 3 3,000 por trimestre, o 1 12,000 al año. Sin embargo, el salario anual es una sobreestimación porque la mayoría de los que abandonan el empleo no trabajan cuatro cuartos seguidos, solo un poco más de un tercio lo hacen, lo que indica un problema potencial con la retención y la estabilidad del empleo.

Estas tasas de empleo son considerablemente más altas de lo que temían los críticos de las reformas de 1996; algunos predijeron que las familias quedarían en la indigencia y sin hogar a raíz de las reformas, o que no habría suficientes empleos para las mujeres que salieran de la asistencia social. Al menos en promedio, esto no ha ocurrido. El hecho de que entre el 60% y el 75% de las personas que abandonaron la asistencia social encontraron empleo es especialmente notable dado que, durante la década anterior a la reforma, la tasa de empleo de las madres mientras estaban en la AFDC nunca fue superior al 9%. Igualmente notable en este sentido es el hecho de que casi el 30 por ciento de las mujeres que actualmente se encuentran en las listas están empleadas.

La tasa de empleo del 60% de las personas que abandonan la asistencia social no difiere mucho de la de las mujeres que abandonaron el programa AFDC antes de la reforma de la asistencia social. Las tasas de empleo en el período comprendido entre 1984 y 1996 oscilaron entre el 48% y el 65%, variando según el estado de la economía y la zona del país. Estas tasas son similares a las tasas siguientes reforma. Esto es sorprendente porque en esta era de reforma muchas más mujeres han dejado las listas de asistencia social que en cualquier período anterior, y muchas de las que se han ido recientemente están más desfavorecidas que las mujeres que dejaron las listas en períodos anteriores. El hecho de que las tasas de empleo de los egresados no han sido inferiores a los experimentados por los últimos estudios apoya aún más el fuerte efecto de la reforma de la asistencia social.

Además, las evaluaciones de asignación aleatoria de programas de reforma anteriores a 1996 que tenían límites de tiempo y requisitos de trabajo y eran razonablemente similares a los programas posteriores a 1996 establecidos por los Estados también muestran efectos positivos en el empleo y los ingresos. Los aumentos de empleo y de ingresos en estos programas de demostración son los aumentos medios tanto para las mujeres que han dejado la asistencia social como para las mujeres que se han quedado en las listas, y por lo tanto representan una medida más amplia que los estudios de las personas que dejan el servicio.

Dos de las reformas más importantes de la legislación de 1996 fueron la imposición de límites de tiempo federales a la duración de la prestación de asistencia social y el uso de sanciones más estrictas por no cumplir con los requisitos de trabajo y otras normas. Una pregunta natural es cómo les fue a las mujeres que alcanzaron un límite de tiempo o fueron sancionadas en relación con las mujeres que abandonaron la asistencia social voluntariamente o debido a diferentes incentivos. Los plazos han tenido relativamente poco efecto hasta la fecha porque la mayoría de los estados han mantenido el máximo federal de cinco años y, como resultado, un gran número de beneficiarios no comenzaron a alcanzar los plazos hasta finales del otoño de 2001. Algunos estados tienen límites de tiempo más cortos que cinco años, pero han eximido a un gran número de familias de esos límites y han concedido un gran número de prórrogas. Estas exenciones y prórrogas se han otorgado típicamente a las familias más desfavorecidas, de modo que son principalmente aquellas con empleo e ingresos significativos (mientras estaban en TANF) las que alcanzan el límite de tiempo en estos pocos estados. Como consecuencia, en uno o dos estados donde un número significativo de familias han abandonado la asistencia social porque han alcanzado un límite de tiempo, las tasas de empleo después de la asistencia social de esas personas son bastante altas (por ejemplo, 80 por ciento). Pero en otros estados donde menos familias han llegado al límite, las tasas de empleo de los que abandonan el país por tiempo limitado no son diferentes de las de otros que abandonan el país.

Se sabe más acerca de las sanciones porque han estado en vigor la mayor parte del tiempo desde 1996 y, en algunos casos, incluso antes de esa fecha. Se ha sancionado a muchas más mujeres de las que se han visto afectadas por los límites de tiempo. Los estudios de las mujeres que han abandonado la asistencia social a causa de las sanciones muestran que esas mujeres tienen menos probabilidades de tener empleo que otras que han abandonado la asistencia social. Esto parece deberse a que los beneficiarios de asistencia social sancionados tienden a ser menos educados, tienen menos habilidades laborales y tienen una salud más precaria que otros beneficiarios de asistencia social. Lamentablemente, estas conclusiones sugieren que las sanciones a menudo pueden darse entre las mujeres más desfavorecidas y que tienen el mayor número de dificultades con el trabajo.

Las mujeres que abandonan la Asistencia Social Tienen bajos ingresos

A pesar de los altos niveles de empleo de las mujeres que han abandonado la asistencia social, sus ingresos solo aumentan modestamente después de abandonar las listas. Aproximadamente la mitad experimenta un aumento en los ingresos inmediatamente después de irse, y la otra mitad experimenta una disminución. Después de un año o dos fuera de lista, las ganancias superan ligeramente las pérdidas en los beneficios de TANF. Cuando se suman los ingresos del EITC, las ganancias son ligeramente mayores.

Sin embargo, el mayor cambio en los ingresos después de dejar la asistencia social proviene del aumento de los ingresos de otros miembros de la familia (sin embargo, muy poco de los novios y otras personas no relacionadas). Esos ingresos son un componente más importante del ingreso total del hogar que los ingresos de la propia persona que deja el hogar o los ingresos de TANF y cupones de alimentos. Como resultado de los ingresos adicionales de esta fuente, el ingreso total de los hogares crece en aproximadamente un 20 por ciento después de dos años fuera de la lista. Por lo tanto, los ingresos de otros miembros del hogar son un ingrediente clave para mantener los ingresos de las mujeres que abandonan la asistencia social.

Las demostraciones de asignación aleatoria que miden los efectos de varios planes estatales de reforma de la asistencia social anteriores a 1996 proporcionan pruebas adicionales del impacto de la reforma de la asistencia social en los ingresos. En el caso de los Estados cuyos planes se asemejaban más a los ejecutados después de 1996 (los que tenían requisitos de trabajo y plazos), los ingresos prácticamente no habían cambiado con las reformas tres años después de iniciadas. Sin embargo, ni el EITC ni los ingresos de otros miembros de la familia se incluyeron en el cálculo de los ingresos, por lo que es probable que de hecho se obtuvieran algunas ganancias de ingresos, posiblemente en el mismo rango del 20 por ciento encontrado en otros estudios.

Estas demostraciones también muestran que, si no se tienen en cuenta los ingresos, no es probable que los ingresos aumenten en gran medida por varias razones. Una es que muchas mujeres trabajan a tiempo parcial y, por lo tanto, tienen ingresos bastante modestos, que no son suficientes para compensar las prestaciones perdidas. Otra es que muchas mujeres son sancionadas fuera de la lista, cuando tienen ingresos bajos o nulos, pero aún así pierden beneficios. Un tercero es que muchos estados reducen los beneficios de TANF dólar por dólar cuando aumentan los ingresos (al menos si las mujeres permanecen en las listas de asistencia social), cancelando así cualquier ganancia de ingresos que pueda resultar de un mayor trabajo.

El EITC ha desempeñado un papel importante para evitar que los ingresos de los hogares disminuyan tanto como pudo. Sin embargo, muchas mujeres que no reciben asistencia social no reciben el EITC si no han podido conseguir un empleo estable. Otros que están trabajando no tienen suficientes ganancias para lograr el pago máximo del EITC, y otros no lo solicitan en sus declaraciones de impuestos. Por lo tanto, el EITC ha ayudado a algunas familias, pero no a todas, y las familias con disminución de ingresos tienden a ser las que menos se han beneficiado de él.

Los estudios también muestran que los que abandonan la asistencia social experimentan disminuciones en la recepción de cupones de alimentos y Medicaid. Al parecer, esta disminución no se debe tanto a la pérdida de elegibilidad como a la menor participación a pesar de la elegibilidad, posiblemente porque es difícil mantener el acceso a las oficinas que determinan la elegibilidad. Por cualquier razón, las bajas tasas de cupones de alimentos y recibos de Medicaid son un problema significativo entre los que abandonan TANF.

Las mujeres que han abandonado la asistencia social no son las únicas madres solteras cuyos ingresos han cambiado desde la reforma de la legislación de 1996. Las madres solteras de bajos ingresos que optan por no recibir asistencia social para tratar de salir adelante en el mercado laboral también han tenido aumentos en los ingresos. El hecho de que los ingresos de las madres solteras de bajos ingresos en su conjunto hayan aumentado al mismo tiempo que los ingresos de las personas que han abandonado la asistencia social han estado relativamente estancados sugiere que los ingresos de esas «no entrantes» han aumentado, probablemente porque trabajan más horas.

Algunas de las mujeres que abandonan el servicio no están bien

La otra cara de la moneda de las altas tasas de empleo del 60 al 75 por ciento de las mujeres que han dejado el servicio de asistencia social es que del 25 al 40 por ciento de esas mujeres no están trabajando. De hecho, algunos estudios han indicado que hasta el 18 por ciento de los egresados en algunas áreas no trabajaron en absoluto durante un año completo después de dejar las listas.

Este grupo es de preocupación. Debido a que han perdido sus beneficios sociales y no tienen ingresos, tienen ingresos más bajos que las mujeres que no trabajan y que aún siguen en TANF. Una fracción de estos egresados que no trabajan tiene un pariente, cónyuge o pareja que aporta algunos ingresos al hogar, y otros complementan sus ingresos con beneficios de otros programas gubernamentales.

Uno de los beneficios del programa más comunes que recibe este grupo son los beneficios por discapacidad del programa de Seguridad de Ingreso Suplementario o del Programa de Seguro por Discapacidad del Seguro Social para la madre o sus hijos. El hecho de que muchas familias que abandonan la asistencia social reciban prestaciones por discapacidad es un reflejo de la alta prevalencia de problemas de salud y discapacidades que obstaculizan el trabajo. Sin embargo, incluso con los ingresos de otros miembros de la familia y de los programas gubernamentales, los que dejan de trabajar tienen ingresos considerablemente más bajos que cuando recibían asistencia social. En consecuencia, el abandono de la asistencia social ha sido especialmente desfavorable para esas mujeres y sus hijos.

La existencia de un grupo de este tipo muestra que hay una gran diversidad en las experiencias de los que abandonan la asistencia social, ya que, si bien a algunos les ha ido razonablemente bien, a otros no. No es sorprendente que las tasas de empleo de los que abandonan la escuela con menor nivel de instrucción sean considerablemente inferiores a las de los que abandonan la escuela con mayor nivel de instrucción, y que las tasas de pobreza sean más altas, al igual que las tasas de empleo y pobreza de los que abandonan la escuela con un estado de salud relativamente deficiente.

Los estudios de asignación aleatoria de reformas de asistencia social pre-1996 de duración limitada muestran cierta evidencia de que la reforma de la asistencia social da como resultado que una fracción más grande de las familias terminen con ingresos por debajo del promedio. La presencia de un grupo de mujeres que han abandonado el sistema de asistencia social y no se encuentran en buenas condiciones concuerda con estudios de tendencias más amplias que indican que las familias monoparentales más pobres han experimentado una disminución de los ingresos en el período posterior a la reforma.

El Número de mujeres que reciben asistencia social ha disminuido

Como se señaló anteriormente, las mujeres que alguna vez fueron beneficiarias de asistencia social y han abandonado la asistencia social no son las únicas afectadas por la reforma de la asistencia social. Algunas mujeres han optado por no solicitar asistencia social después de la reforma, posiblemente desalentadas por los requisitos de trabajo y otros nuevos mandatos que vienen con la asistencia social, y posiblemente lo suficientemente alentadas por la buena economía para mantenerse fuera de la asistencia social y el trabajo. Otras mujeres han solicitado asistencia social pero han sido rechazadas.

Más de veinte estados tienen programas oficiales de desviación, que alientan a las mujeres a no participar en las listas de asistencia social mediante incentivos financieros y otros medios. Más de treinta estados tienen políticas de desviación o han impuesto requisitos de trabajo que deben cumplirse antes de tener derecho a los beneficios.

La disminución en el número de mujeres que se incorporan a las listas de TANF ha sido muy grande en la era posterior a la reforma. En algunos Estados, la disminución de la entrada en el sistema de bienestar social ha sido más importante cuantitativamente que el aumento de las tasas de salida en relación con la disminución del número de casos. Este hallazgo arroja una luz diferente sobre la disminución del número de casos y demuestra que hay un grupo importante de mujeres, además de las que abandonan el país, cuyo empleo, ingresos e ingresos deberían ser de interés para los encargados de formular políticas.

Desafortunadamente, hasta la fecha no se han realizado estudios que examinen a este grupo, por lo que su situación laboral y su bienestar siguen siendo desconocidos. Sin embargo, los estudios que han mostrado un gran aumento de las tasas de empleo de las madres solteras en general después de la reforma, y que necesariamente combinan tanto a las que han abandonado el sistema de asistencia social como a las que no han entrado en las listas, sugieren firmemente que las tasas de empleo de las mujeres que optan por no ingresar en el sistema de asistencia social son altas.

Cuestiones para la reautorización

El panorama general del empleo entre las madres solteras tras la reforma de la asistencia social es favorable, lo que indica un trabajo generalizado entre los antiguos beneficiarios de la asistencia social y entre las madres solteras de bajos ingresos en su conjunto. Dado este logro, la reautorización debe centrarse en políticas que aborden los problemas restantes.

Hay dos problemas principales que merecen atención. Una de ellas es la cuestión general de cómo mejorar los ingresos de las mujeres que han abandonado la asistencia social para trabajar. Las ganancias de ingresos son demasiado modestas para demasiadas familias, las ganancias de ingresos son insuficientes para contrarrestar la reducción de las prestaciones y las tasas de pobreza, aunque más bajas que las de las familias que reciben asistencia social, siguen siendo altas. Aparte de la necesidad de aumentar los ingresos de las antiguas familias de asistencia social por sí mismas, a largo plazo será necesario aumentar los ingresos derivados de la salida de la asistencia social para proporcionar incentivos financieros a las mujeres que dejen la asistencia social para trabajar. Si bien las sanciones y los requisitos de trabajo pueden seguir utilizándose para empujar a las mujeres a la fuerza de trabajo, funcionarán con mucho más éxito si los incentivos financieros funcionan en la misma dirección.

Un mayor apoyo a las familias trabajadoras en forma de mayor asistencia para el cuidado de los niños, asistencia con el transporte y otros servicios relacionados con el trabajo puede aumentar sustancialmente el incentivo para trabajar. Mover a más mujeres del trabajo a tiempo parcial al trabajo a tiempo completo sería otra dirección a seguir,pero este enfoque tiene límites si no se dispone de servicios adecuados de guardería y transporte. También es posible proporcionar incentivos financieros más fuertes con los EITCS estatales y hacer caso omiso de los ingresos de TANF mejorados, aunque esta última política mantendrá a las familias en las listas de TANF por más tiempo. Es probable que las mejoras más importantes que vayan más allá de esto provengan únicamente del aumento de los ingresos. Para ello es necesario ampliar las políticas destinadas a la retención de puestos de trabajo, la mejora de las aptitudes y la capacitación para el empleo. Los Estados recién están empezando a pensar en este tipo de políticas y tienen un largo camino por recorrer antes de que tales políticas se generalicen y tengan un impacto importante en los ingresos.

La segunda cuestión importante es cómo elaborar políticas para ayudar a las familias que tienen dificultades especiales para encontrar empleo. A estas familias a veces se les llama «difíciles de servir», aunque ese término plantea la pregunta de qué tipos de servicios se necesitan. Un resultado importante de los estudios revisados aquí es que se descubre que muchas de estas familias no están en TANF ni en ningún otro programa importante de asistencia social. Más bien, ya están solos, sin asistencia social, y tienen ingresos muy bajos. Cualquier conjunto de servicios que se dirija principalmente a los beneficiarios de TANF solo bajo la presunción de que las familias más desfavorecidas todavía están en las listas, no llegará a estas familias. Este hecho requiere una importante ampliación de la asistencia a la población no TANF. Algunos estados, en particular Wisconsin, han hecho de dicha expansión un objetivo importante, pero la mayoría de los estados están lejos de haber penetrado profundamente en esta población con servicios y programas.

La mayoría de los observadores ya reconocen que el diseño de políticas exitosas para trasladar a las familias no empleadas a un trabajo estable será muy difícil, dada la gravedad de las dificultades que enfrentan estas familias. Estas dificultades incluyen bajos niveles de educación y habilidades laborales, problemas de salud significativos (tanto físicos como mentales), abuso de sustancias y violencia doméstica. Los múltiples conjuntos de problemas interrelacionados y superpuestos a los que se enfrentan estas familias deben hacer que se detenga cualquier visión optimista de que las soluciones fáciles conducirán a un empleo estable y ganancias significativas.

Dadas estas dificultades, es necesario un debate más abierto sobre las políticas de asistencia para las familias en dificultades, que es poco probable que logren un aumento significativo del empleo a corto o incluso a mediano plazo. La asistencia en efectivo a largo plazo acompañada de capacitación laboral, seguro de salud y mejores programas dirigidos a reducir el abuso de sustancias, los problemas de salud mental y la violencia doméstica deben dirigirse a esta población independientemente de las consideraciones de empleo. Si bien deben mantenerse los fuertes incentivos al trabajo que existen actualmente, con lo que se seguirán ofreciendo incentivos financieros a las familias para que trabajen a niveles más altos que en la actualidad, el simple fortalecimiento de las ayudas al trabajo y el aumento de los incentivos al trabajo no proporcionarán, por sí solos, mucha ayuda a estas familias.

Prácticamente todos los estados ya han tomado medidas para desarrollar programas para estas familias. Los Estados han comenzado a identificar a las familias con problemas graves que constituyen barreras para trabajar, y luego a diseñar un conjunto apropiado de servicios para ellas. Sin embargo, los Estados deben seguir desarrollando estos programas antes de que se establezca un conjunto de procedimientos de identificación y una estructura de prestación de servicios adecuada. Al coordinar el tratamiento para estas familias con programas de empleo, los estados pueden usar su capacidad para ejercer exenciones de los requisitos de trabajo y los límites de tiempo como una estrategia a corto plazo. Pero se deben implementar políticas más activas y agresivas para abordar las necesidades de estas familias en dificultades, tanto dentro como fuera de TANF.