¿Es hora de poner fin a la zonificación unifamiliar?

En el corazón de la película «Parásito» — entre los favoritos a la mejor película de la partida en este fin de semana los Premios de la Academia— es un cuento de dos ciudades.

Por un lado, tenemos una familia pobre que vive en un apartamento sucio en un sótano en una densa zona del centro de la ciudad, con el hedor del metro conectado a ellos, raspando las señales de Wi-Fi gratis en busca de una oportunidad para moverse hacia arriba. Por otro lado, tenemos una familia adinerada que vive en una casa suburbana moderna, con un elegante automóvil negro para conducirlos, un gran césped verde para tomar el sol y un sistema de seguridad de alta tecnología para mantener alejados a los tipos de sótanos sucios (sin éxito, luego descubrimos, con fines horribles).

Para cualquier persona interesada en las ciudades, tal premisa no puede dejar de recordar la complicada relación entre el desarrollo urbano y la justicia social, especialmente porque, al menos en los Estados Unidos, la palabra «parásito» en sí está profundamente arraigada en la historia de este tema. El término ocupa un lugar destacado en el histórico fallo de la Corte Suprema de 1926 que estableció la base para la zonificación unifamiliar en Estados Unidos, en un pasaje inquietante que bien podría haber sido el tratamiento original de la película:

very muy a menudo, la casa de apartamentos es un mero parásito, construida para aprovechar los espacios abiertos y el entorno atractivo creado por el carácter residencial del distrito. Además, la llegada de una casa de apartamentos es seguida por otras, que interfieren por su altura y volumen con la libre circulación del aire y monopolizan los rayos del sol que de otro modo caerían sobre las casas más pequeñas, y traen, como acompañamiento necesario, los ruidos perturbadores que inciden en el aumento del tráfico y los negocios, y la ocupación, por medio de automóviles en movimiento y estacionados, de porciones más grandes de las calles, restando así a su seguridad y privando a los niños del privilegio de espacios tranquilos y abiertos para el juego, de los que disfrutan los de las localidades más favorecidas — hasta que, finalmente, el carácter residencial del barrio y su conveniencia como lugar de residencias separadas se destruyen por completo.

Casi un siglo después de la historia de la zonificación unifamiliar, la trama finalmente comienza a girar. La Ciudad de Minneapolis y el Estado de Oregón aprobaron recientemente leyes que aflojan las regulaciones para familias individuales. California ha propuesto medidas similares: algunas han fracasado (como una que fomenta un desarrollo más denso cerca del tránsito), otras han tenido éxito (como las que fomentan las cabañas en el patio trasero). Los nuevos proyectos de ley en Maryland y Virginia también apuntan.

Dadas estas tendencias, es el momento adecuado para que todos los interesados en el futuro de las ciudades vuelvan a visitar la zonificación unifamiliar, y de hecho, hay un número entero de la Revista de la Asociación Americana de Planificación dedicado a ese debate. Publicado en enero, el número cuenta con nueve ensayos, que representan 14 voces de planificación en total, que abordan la cuestión de si ha llegado el momento de la zonificación unifamiliar y, en caso afirmativo, qué hacer al respecto.

El caso contra la zonificación unifamiliar

Una cartilla rápida: la zonificación unifamiliar (comúnmente conocida como R1 en lenguaje de planificación) impide que una comunidad construya cualquier tipo de vivienda en un área determinada, excepto una casa unifamiliar separada. Es casi omnipresente en los suburbios, pero también es un problema central de la ciudad. En San Francisco, el 38 por ciento de la tierra residencial está zonificada como R1; en Seattle, es el 80 por ciento. En conjunto, este patrón crea un desequilibrio en el mercado de la vivienda de toda una zona metropolitana.

La omnipresencia de la regla es una de las razones de sus impactos sociales destructivos, que se han documentado con gran detalle. En resumen, hay evidencia convincente de que la zonificación unifamiliar ha dañado el medio ambiente al fomentar la expansión suburbana y la dependencia del automóvil, empeoró la asequibilidad al restringir el suministro de vivienda y socavó la inclusión al mantener a los hogares de bajos ingresos fuera de los vecindarios de alta oportunidad.

Con este contexto en mente, dos documentos de JAPA dicen que es hora de que la zonificación unifamiliar desaparezca.

Uno proviene de los estudiosos de planificación y políticas de la UCLA Michael Manville, Paavo Monkkonen y Michael Lens, que escriben: «En el siglo XXI, ninguna ciudad debería tener un terreno donde no se pueda construir nada, excepto una casa unifamiliar aislada.»

El otro proviene del estudioso de planificación Jake Wegmann de la Universidad de Texas-Austin, que espera que la zonificación unifamiliar sea reemplazada por viviendas» medias perdidas». Escribe: «Para que los miembros de la profesión de planificación puedan avanzar contra las crisis climáticas y de desigualdad, deben dejar de defender el concepto indefendible de la zonificación unifamiliar.»

Cada uno de los documentos es un argumento poderoso para poner fin a la zonificación unifamiliar, y se recomienda en su totalidad. Pero en aras de un resumen, aquí están seis de sus puntos fuertes:

Las personas aún pueden construir casas unifamiliares. Uno de los argumentos más comunes para mantener la zonificación unifamiliar es que la mayoría de las personas prefieren casas unifamiliares. Ese no es cada vez más el caso, como se ve en las primas que se encuentran en los vecindarios urbanos transitables, y los estudios muestran un deseo de vivir más denso incluso en áreas amigables con los automóviles. Pero incluso si eso fuera cierto, no sería un buen argumento para la zonificación unifamiliar, porque eliminar la regla no impide que se construyan tales viviendas. Si la gente todavía quería estas casas, los desarrolladores continuarían construyéndolas. Simplemente se les permitiría construir otros tipos también, en respuesta a las preferencias del hogar.

Las comunidades aún pueden prevenir la manhattanización. Un objetivo principal de terminar con la zonificación unifamiliar es ayudar a los nuevos hogares a mudarse a vecindarios a los que actualmente no pueden acceder. Ese impulso por más viviendas no debe confundirse con una invitación a los rascacielos. Una comunidad todavía puede imponer restricciones de altura sin impedir la creación de tipos de vivienda alternativos, como viviendas accesorias o multicines. Ciudades como Washington, D. C., emplean tales restricciones y todavía generan cargas de desarrollo denso, así como viviendas unifamiliares. Y, como señalan los académicos de la UCLA, París tiene una restricción de altura sin mucho de extremo: unifamiliar o rascacielos.

El medio que falta puede desbloquear la asequibilidad. En esencia, este impulso para un desarrollo de densidad media es realmente un impulso para una mayor asequibilidad de la vivienda. Wegmann señala un caso reciente en Austin, donde un desarrollador utilizó una laguna de zonificación para construir seis casas en un lote que normalmente albergaría solo dos casas unifamiliares. Cada uno se vendió en el rango de mid 400,000, o 2 200,000 menos que el promedio del área. Si bien eso todavía está fuera del alcance de muchos hogares de bajos ingresos, la creación de más opciones de ingresos medianos en última instancia libera recursos públicos para centrarse en la creación de viviendas asequibles para los más necesitados.

También hay un caso de sostenibilidad para el medio que falta, con evidencia que muestra que los ahorros de carbono significativos provienen de convertir el desarrollo de baja densidad en densidad media.

Upzoning no necesariamente estropeará las inversiones en vivienda. Si bien la zonificación unifamiliar protege con éxito las inversiones en vivienda, Wegmann argumenta que ese no es el papel de la planificación, que en cambio debe centrarse en crear ciudades más sostenibles y equitativas. Y los académicos de la UCLA señalan que la mejora de zonas en un área también puede aumentar el valor de las propiedades, al aumentar los precios de los terrenos para los desarrolladores. «La pregunta, entonces, no es si los propietarios de viviendas recibirán ganancias inesperadas», escriben. «Es si esas ganancias inesperadas provendrán de mantener la escasez de viviendas o permitir la abundancia de viviendas.»

los inquilinos Existentes pueden ser protegidos. Ambos documentos reconocen que poner fin a la zonificación unifamiliar podría llevar a los desarrolladores a construir más viviendas en áreas de bajos ingresos, donde la tierra es menos costosa, lo que en última instancia desplazaría a los residentes de larga data o de bajos ingresos. Esa es una posibilidad muy real, y una que debe — y puede — ser salvaguardada a través de protecciones de alquiler. Los académicos de la UCLA también señalan que los vecindarios unifamiliares no suelen ser los que enfrentan estos riesgos: solo el 4% de las casas unifamiliares separadas en los Estados Unidos tienen inquilinos con ingresos inferiores a 2 25,000 al año, según las cifras del Censo de 2017.

Las tensiones de infraestructura se pueden gestionar. Más personas significa más competencia por el espacio compartido y la infraestructura compartida. Los documentos argumentan que estas preocupaciones se pueden manejar de manera que equilibren los riesgos con los beneficios. La escasez de estacionamiento se puede manejar permitiendo espacios no cubiertos o limitando los permisos en la calle. Más usuarios de servicios públicos también significa más ingresos por actualizaciones o mantenimiento. Los diseños para familias pueden mantener a las comunidades de mayor densidad seguras y acogedoras para los niños. Y la alternativa a poner fin a la zonificación unifamiliar, alejando el desarrollo de núcleos densos, crea nuevas tensiones de infraestructura propias.

Comentarios, contrapuntos y calificaciones

El resto de la edición especial incluía contribuciones que aumentaban, o en algunos casos atacaban, los puntos anteriores. Una vez más, en aras de la brevedad, estos se resumirán por sus puntos clave, pero vale la pena leer muchos de los documentos completos.

Minneapolis muestra el camino a seguir. Paul Mogush y Heather Worthington, planificadores de la Ciudad de Minneapolis, explicaron cómo abollaron la armadura R1. En primer lugar, estudiaron su historia y confirmaron el impacto que la zonificación restrictiva tenía en los hogares minoritarios. Luego se decidieron por lo que llaman un primer paso «obvio» para mejorar la equidad en la vivienda: «Comience por revertir las regulaciones que los planificadores comenzaron a usar hace un siglo para sofocar las oportunidades para las personas de color.»Minneapolis ahora alienta al medio que falta al permitir al menos tres unidades residenciales en cada parcela en toda la ciudad y edificios multifamiliares «a la derecha» cerca de los centros de tránsito. Y para abordar las preocupaciones de desplazamiento, se comprometieron a invertir en viviendas asequibles y a proteger a los inquilinos.

Maryland no está tan seguro. Gerritt Knaap y Nicholas Finio, planificadores de University of Maryland-College Park, no están seguros de que su estado finalmente apruebe una ley al estilo de Minneapolis u Oregón que fomente un desarrollo más denso, basada en discusiones informales con el gobierno local, los desarrolladores e incluso grupos ambientales, ninguno de los cuales apoyó tales medidas. Las razones variaron desde preocupaciones legítimas, como servir a áreas de baja densidad con tránsito y escuelas superpobladas, hasta respuestas más sorprendentes, como un vago disgusto por la planificación «activista». «No hace falta decir que, sin el apoyo de estos grupos, parece poco probable que la zonificación unifamiliar se prohíba en Maryland en el corto plazo», concluyen.

(No está claro si las respuestas precedieron a la última propuesta de Maryland, que trata de abordar muchas preocupaciones comunes.)

El cambio incremental es más sabio. Glen Searle y Peter Phibbs, estudiosos de planificación de la Universidad de Sydney, señalaron lo inusuales que son las reglas de zonificación de Estados Unidos. Por el contrario, en Sydney, los planificadores persiguen activamente el medio perdido. Sin embargo, expresaron cautela en contra de pasar de una proporción tan alta de zonificación unifamiliar a eliminarla. Su punto más persuasivo es que la eliminación de la regla podría promover involuntariamente un mayor uso de automóviles, ya que las comunidades ahora tendrán más personas viviendo en lugares donde el tránsito es difícil de proporcionar. Por esta y otras razones, sugieren en su lugar un «conjunto modificado de reglas» en áreas que ya son adecuadas para una mayor densidad.

El capital político se gasta mejor en otro lugar. Arnab Chakraborty, profesor de planificación urbana de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, cuestionó si terminar con la zonificación unifamiliar por sí sola realmente mejoraría la asequibilidad o ayudaría a los hogares de bajos ingresos a mudarse a vecindarios de alta oportunidad. (Hasta ese punto, planteado en otro lugar, otros estuvieron de acuerdo en que terminar con R1 es necesario pero no suficiente.) Pidiendo un «enfoque más mesurado», Chakraborty advirtió que abordar la zonificación unifamiliar requerirá enormes cantidades de capital político que podrían desplegarse mejor en otros lugares, como programas de asequibilidad específicos.

Centrarse en áreas no desarrolladas. En el ensayo más polémico, Lane Kendig de la firma de planificación colaborativa Kendig Keast llama a poner fin a la zonificación unifamiliar un «error» y un «remedio fácil» para la asequibilidad. Kendig esencialmente argumenta que, debido a que poner fin a la zonificación unifamiliar no terminará con la segregación basada en los ingresos, no tiene sentido. (A tales puntos, los académicos de la UCLA responden que solo porque la gente cometa crímenes con un cuchillo no significa que los gobiernos no deban perseguir el control de armas.) En lugar de luchar por una mayor densidad en las áreas unifamiliares existentes, Kendig sugiere centrarse en tierras no urbanizadas y reemplazar las reglas de zonificación condicionales que invitan a la oposición local con zonificación basada en el rendimiento (una buena idea, se analiza más adelante), zonificación inclusiva y mandatos de vivienda asequible.

La ética exige un cambio. Tomando un ángulo estrictamente profesional, el profesor de estudios urbanos Anaid Yerena de la Universidad de Washington dice que los planificadores tienen una «responsabilidad ética» para eliminar la zonificación unifamiliar. Yerena cita el Código de Ética y Conducta Profesional del Instituto Americano de Planificadores Certificados, que establece: «Buscaremos la justicia social trabajando para ampliar las opciones y oportunidades para todas las personas, reconociendo una responsabilidad especial para planificar las necesidades de los desfavorecidos y promover la integración racial y económica.»Para Yerena, eliminar la zonificación unifamiliar es una obligación, no simplemente una cuestión de elección.»

Lo que más se necesita son nuevos modelos de vivienda. En tal vez la pieza más persuasiva del tema, el estudioso de planificación urbana Harley F. Etienne de la Universidad de Michigan dice que abolir la zonificación unifamiliar no es suficiente para cambiar un siglo de patrones de uso de la tierra y vínculos culturales arraigados. En cambio, los planificadores deben ir aún más lejos y ofrecer un nuevo modelo de desarrollo que «permita al público aspirar a un modo diferente de tenencia de la vivienda.»Este nuevo modelo debe fomentar la vivienda de ingresos medios y bajos, dar a estos hogares acceso a buenas escuelas y empleos, y proporcionar vías para que se pongan al día con las generaciones de creación de riqueza que se han perdido. Hasta que se presente un modelo de vivienda de este tipo, escribe Etienne, «no tenemos muchas posibilidades.»

El papel de la innovación urbana en el avance de la conversación

La zonificación unifamiliar es un desafío político que necesita una solución política. No es algo que la tecnología pueda abordar por sí sola. Pero todavía hay un conjunto de innovaciones de planificación urbana (incluyendo algunas de ser desarrolladas por Laboratorios de aceras) que pueden avanzar en la conversación de maneras constructivas, especialmente para la zonificación unifamiliar en áreas urbanas adecuadas para el tránsito o una mayor densidad. Estas herramientas pueden hacer que los argumentos espurios para la zonificación unifamiliar sean más difíciles de defender, ayudar a evaluar o incluso aliviar las preocupaciones legítimas, y ampliar el menú de opciones de vivienda.

Aquí hay algunos en los que estamos trabajando:

Apartamentos flexibles. Al punto crítico planteado por Etienne, en este momento el ideal colectivo de vivienda estadounidense tiende a seguir una trayectoria confiable que termina en la propiedad de una vivienda suburbana. Por supuesto, eso no es cierto para todos, y es cada vez menos cierto en todo el país, pero sigue siendo el modelo de registro. Romper ese patrón requiere nuevas opciones de vivienda urbana que puedan seguir a un hogar a lo largo de la vida. Eso podría significar muebles flexibles que hacen que 500 pies cuadrados se sientan como 650; unidades flexibles que pueden expandirse a medida que crece una familia (o contraerse como nidos vacíos); y espacios de edificios compartidos o servicios del vecindario que hacen que los pies cuadrados sean solo uno de los muchos factores que guían la elección de una vivienda. O podría significar modelos de financiamiento que ayudan a los hogares a generar valor de la vivienda, como programas de equidad compartida que permiten a los inquilinos poseer una pequeña parte de un lugar, con un pago inicial más pequeño, mientras que alquilan el resto.

Asequibilidad impulsada por la fábrica. Algunos de los documentos más cautelosos señalaron que la zonificación por sí sola no desbloqueará la asequibilidad, y es cierto que mejorar la asequibilidad requiere tirar de todo tipo de palancas de política. Una de las cartas más fuertes que puede jugar el gobierno local es la venta de terrenos de propiedad pública, especialmente alrededor de centros de tránsito, para generar viviendas más asequibles. A medida que los métodos de construcción impulsados por las fábricas mejoran, acelerando el ritmo de los proyectos de desarrollo, el valor de tales tierras aumentará. El sector público puede captar este valor y garantizar la creación de viviendas asequibles de varias maneras. Un enfoque prometedor es establecer un fondo fiduciario de vivienda que «bloquee» las primas de tierras para unidades asequibles, asegurando una fuente constante de financiamiento a largo plazo.

Zonificación basada en resultados. Incluso los que se oponen a la eliminación de la zonificación unifamiliar (como Kendig) reconocen los problemas que surgen cuando las comunidades pueden rechazar el desarrollo de nuevas viviendas por razones arbitrarias. Al mismo tiempo, incluso los fuertes defensores de la abolición de esta regla reconocen que los hogares merecen algunas garantías básicas de carácter vecinal, evitando, como dice Wegmann, que una fábrica de fundición se mude al lado. Avanzar hacia un sistema de zonificación basado en resultados hace posible ofrecer protecciones básicas en torno a prioridades comunes como la calidad del aire, el ruido o la salud pública sin los grandes rasgos de la zonificación unifamiliar. Los funcionarios pueden establecer umbrales de acuerdo con las preferencias de la comunidad, luego medirlos a través de comprobaciones manuales o sensores ambientales. Lo que más debería importar son los resultados del carácter del vecindario, no cómo los logra un desarrollo en particular.

Generativo diseño del vecindario. Remontándose a 1926, los defensores de la zonificación unifamiliar han expresado su preocupación por cosas como bloquear la luz solar o reducir el espacio abierto. Estas necesidades de la comunidad a menudo pueden estar en conflicto con las necesidades de los desarrolladores en torno a la densidad y las unidades de vivienda totales: aumentar la altura de un edificio en un lugar, crear sombras en otro. La forma común de sopesar estas compensaciones es que los desarrolladores o planificadores encarguen un pequeño puñado de diseños de vecindario, a un costo muy alto. Pero los avances en el diseño computacional permiten simular millones de escenarios de planificación e identificar muchas opciones que satisfacen todas las prioridades del proyecto, tanto de desarrolladores como de comunidades. Y estas herramientas también permiten discutir estas opciones de manera abierta y transparente.

Movilidad bajo demanda en lugar de estacionamiento. El estacionamiento puede ser uno de los temas más polémicos que bloquean nuevos desarrollos en áreas unifamiliares, con residentes existentes preocupados por tener un espacio para su automóvil. Dejando de lado la validez de tales preocupaciones, que efectivamente colocan los derechos de los automóviles por encima de las oportunidades de las personas, es cierto que las áreas unifamiliares tienden a requerir un automóvil, dado que el servicio de transporte público simplemente no puede ofrecer la misma libertad de movilidad. Pero en los nuevos desarrollos cerca de las estaciones de tránsito, en particular, es posible reemplazar los requisitos de estacionamiento con un paquete de opciones de movilidad a pedido (como paseo con granizo o bicicleta compartida) que ofrecen la misma comodidad que tener un automóvil, a un precio comparable o incluso más bajo, sin requerir una plaza de estacionamiento.

En un punto de la película «Parásito», un personaje dice algo en el sentido de: el mejor plan es no plan. La profesión de planificación urbana probablemente no estaría de acuerdo, pero de nuevo, si este número especial es una indicación, tampoco tendría un consenso de que el mejor plan es la zonificación unifamiliar. Es evidente que el debate se está calentando.

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