Comment les lobbyistes d’entreprise ont conquis la démocratie américaine
Quelque chose est déséquilibré à Washington. Les sociétés dépensent maintenant environ 2,6 milliards de dollars par année en dépenses de lobbying déclarées— soit plus que les 2 milliards de dollars que nous dépensons pour financer la Chambre (1,18 milliard de dollars) et le Sénat (860 millions de dollars). C’est un écart qui s’est creusé depuis que le lobbying des entreprises a commencé à dépasser régulièrement le budget combiné Chambre-Sénat au début des années 2000.
Aujourd’hui, les plus grandes entreprises ont plus de 100 lobbyistes qui les représentent, ce qui leur permet d’être partout, tout le temps. Pour chaque dollar dépensé en lobbying par les syndicats et les groupes d’intérêt public, les grandes entreprises et leurs associations dépensent maintenant 34 $. Sur les 100 organisations qui dépensent le plus en lobbying, 95 représentent systématiquement les entreprises.
Il faut remonter à l’Âge d’or pour trouver des affaires dans une position politique aussi dominante dans la politique américaine. S’il est vrai que même dans les années 1950 et 1960, plus pluralistes, la représentation politique penchait vers les personnes aisées, le lobbying était presque équilibré par rapport aux normes actuelles. Les syndicats étaient beaucoup plus importants et les groupes d’intérêt public des années 1960 étaient des acteurs beaucoup plus importants. Et très peu d’entreprises avaient leurs propres lobbyistes à Washington avant les années 1970.Dans la mesure où les entreprises faisaient du lobbying dans les années 1950 et 1960 (généralement par le biais d’associations), elles étaient maladroites et inefficaces. « Lorsque nous regardons le lobby typique”, ont conclu trois politologues de premier plan dans leur étude de 1963, American Business and Public Policy, « nous constatons que ses possibilités de manœuvre sont fortement limitées, son personnel médiocre et son problème typique n’est pas l’influence des votes du Congrès, mais la recherche des clients et des contributeurs pour lui permettre de survivre du tout.”
Les choses sont très différentes aujourd’hui. L’évolution du lobbying des entreprises d’une force réactive éparse à une force omniprésente et de plus en plus proactive est l’une des transformations les plus importantes de la politique américaine au cours des 40 dernières années. Sonder l’histoire de cette transformation révèle qu’il n’y a pas de niveau « normal” de lobbying des entreprises dans la démocratie américaine. Au contraire, le lobbying des entreprises s’est construit au fil du temps, et la qualité auto-renforçante du lobbying des entreprises en est de plus en plus venue à submerger toutes les autres forces potentiellement compensatrices. Cela a également fondamentalement changé la façon dont les entreprises interagissent avec le gouvernement — plutôt que d’essayer de garder le gouvernement en dehors de ses activités (comme elles l’ont fait pendant longtemps), les entreprises font maintenant de plus en plus appel au gouvernement en tant que partenaire, cherchant à voir ce que le pays peut faire pour elles.
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Si nous remettions notre machine à remonter le temps à 1971, nous trouverions un avocat d’entreprise de premier plan écrivant sérieusement que, « Comme tout dirigeant d’entreprise le sait, peu d’éléments de la société américaine ont aujourd’hui aussi peu d’influence sur le gouvernement que l’homme d’affaires américain, la société ou même les millions d’actionnaires d’entreprises. Si l’on en doute, qu’il assume le rôle de « lobbyiste » du point de vue des entreprises devant les commissions du Congrès. »
Cet avocat fut bientôt le juge de la Cour suprême Lewis F. Powell Jr., dont le désormais célèbre « mémorandum Powell » est un aperçu révélateur de la frustration ressentie par de nombreux chefs d’entreprise au début des années 1970.Le Congrès avait connu une frénésie réglementaire dans les années 1960 — stimulée par une nouvelle vague de groupes d’intérêt public. Les grandes entreprises étaient en grande partie restées les bras croisés, ne sachant pas quoi faire.
En 1972, dans un contexte d’augmentation des coûts de mise en conformité, de ralentissement de la croissance économique et de hausse des salaires, une communauté de PDG de premier plan a formé la Business Roundtable, une organisation consacrée explicitement à cultiver l’influence politique. Le PDG d’Alcoa, John Harper, l’un des fondateurs de la Table ronde, a déclaré à l’époque: « Je pense que nous reconnaissons tous que le moment est venu où nous devons arrêter d’en parler, nous occuper et faire quelque chose à ce sujet. »
Ce sentiment de menace existentielle a motivé les grandes entreprises à s’engager dans une activité politique sérieuse. Beaucoup ont commencé par embaucher leurs premiers lobbyistes. Et ils ont commencé à gagner. Ils ont tué une réforme majeure du droit du travail, annulé la réglementation, abaissé leurs impôts et contribué à faire bouger l’opinion publique en faveur d’une moindre intervention du gouvernement dans l’économie.
Au début des années 1980, les dirigeants d’entreprise » ronronnaient » (comme le décrit un sondage Harris de 1982). Les entreprises auraient pu déclarer la victoire et rentrer chez elles, économisant ainsi sur les coûts de l’engagement politique. Au lieu de cela, ils sont restés et y sont restés. Beaucoup ont approfondi leurs engagements envers la politique. Après tout, ils avaient maintenant des lobbyistes pour les aider à voir tout ce qui était en jeu à Washington, et toutes les façons dont rester politiquement actif pouvait aider leurs entreprises.
Ces lobbyistes passeraient les années 1980 à enseigner aux entreprises l’importance de l’engagement politique. Mais il leur faudrait du temps pour devenir pleinement convaincus. Un lobbyiste d’entreprise que j’ai interviewé pour mon nouveau livre, The Business of America Is Lobbying, m’a dit: « Quand j’ai commencé, les gens ne comprenaient pas vraiment les affaires gouvernementales. Ils se sont demandé pourquoi vous auriez besoin d’un bureau à Washington, que fait un bureau à Washington? Je pense qu’ils l’ont vu comme un mal nécessaire. Tous nos concurrents avaient des bureaux à Washington, donc c’était plus, eh bien, nous devons y être présents et c’est juste quelque chose que nous devions faire.”
Pour faire la vente, les lobbyistes ont dû aller à l’encontre de la notion depuis longtemps ancrée dans les salles de conseil d’entreprise selon laquelle la politique était un mal nécessaire à éviter si possible. Pour inciter les entreprises à investir pleinement dans la politique, les lobbyistes ont dû convaincre les entreprises que Washington pouvait être un centre de profit. Ils ont dû les convaincre que le lobbying ne consistait pas seulement à éloigner le gouvernement, mais aussi à le rapprocher du gouvernement.
Comme me l’a dit un lobbyiste (en 2007), « Il y a vingt-cinq ans it c’était « gardez simplement le gouvernement en dehors de nos activités, nous voulons faire ce que nous voulons », et peu à peu, cela s’est transformé en « comment pouvons-nous faire du gouvernement nos partenaires? »Il est passé de « laissez-nous tranquilles » à « travaillons là-dessus ensemble. » » Un autre lobbyiste d’entreprise s’est souvenu: »Quand ils ont commencé, ils pensaient que les relations gouvernementales faisaient autre chose. Ils pensaient que c’était pour gérer les crises de relations publiques, entendre les enquêtes… Mon patron m’a dit, tu nous as appris à faire des choses qu’on ne savait pas qu’on pourrait faire. »
À mesure que les entreprises sont devenues plus actives et plus à l’aise politiquement à la fin des années 1980 et dans les années 1990, leurs lobbyistes sont devenus plus visionnaires politiquement. Par exemple, les sociétés pharmaceutiques s’opposaient depuis longtemps à l’idée que le gouvernement ajoute un avantage pour les médicaments sur ordonnance à l’assurance-maladie, sous prétexte que cela donnerait au gouvernement un pouvoir de négociation par l’achat en vrac, réduisant ainsi les bénéfices de l’industrie pharmaceutique. Mais vers 2000, des lobbyistes de l’industrie ont imaginé l’idée audacieuse de proposer et de soutenir ce qui est devenu la Partie D de l’assurance—maladie — une prestation pour médicaments sur ordonnance, mais qui interdisait explicitement l’achat en vrac – un avantage estimé à 205 milliards de dollars pour les entreprises sur une période de 10 ans.
Ce qui rend aujourd’hui si différent des années 1970, c’est que les entreprises ont maintenant les ressources nécessaires pour jouer en attaque et en défense simultanément sur presque tous les problèmes prioritaires. Lorsque j’ai interrogé des lobbyistes d’entreprise sur les raisons pour lesquelles leurs entreprises maintenaient un bureau à Washington, la principale raison était « de protéger l’entreprise contre les changements de politique gouvernementale.”Sur une échelle de un à sept, les lobbyistes ont classé cette raison à 6,2 (en moyenne). Mais derrière, à 5,7, se trouvait « La nécessité d’améliorer la capacité de concurrence en recherchant des changements favorables dans la politique gouvernementale. »
Bien qu’inverser l’histoire soit évidemment impossible, il est utile d’apprécier à quel point les choses ont changé. Et il y a des moyens de ramener un peu d’équilibre: Investir davantage dans le gouvernement, en particulier le Congrès, donnerait aux principaux décideurs des ressources pour embaucher et retenir le personnel le plus expérimenté et le plus expert, et réduirait leur dépendance aux lobbyistes. De plus, les organisations qui militent pour des postes moins bien dotés en ressources pourraient utiliser plus de soutien. Si l’histoire enseigne quelque chose, c’est que le monde n’a pas besoin de regarder comme il le fait aujourd’hui.
Cet article est publié avec l’aimable autorisation du magazine Weekly Wonk de New America.